高校专项拨款机制完善探讨*

河北省社会主义学院 李江辉 石家庄铁道大学 淡志强

随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》的实施，高校专项拨款规模越来越大，而不断强化的行政管理机制，与高校科学发展的矛盾也日益突出，亟待改进和完善。目前国内相关研究还较少，通过CNKI检索到2008年以来发表的相关文献中，大部分是探讨绩效评价，其余则是讨论预算管理。被引较多的文献中，宋海红（2008）等认为应实行责任制，强化内部审计和评价；徐东（2008）从财务、利益相关者、内部管理和核心竞争力四个维度设计了18个绩效评价指标；孙静（2011）认为应加强专项预算管理；朱夏玲（2013）认为应实行标准化、规范化管理。目前还鲜有现从宏观上研究高校专项拨款整体机制的文献，本文试图从此角度进行探讨，以期对改进高校拨款管理有所帮助。

一、完善高校专项拨款机制的必要性

（一）专项拨款与高校法人地位的矛盾 我国《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”第三十八条规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。”虽然法律对高校的经费使用自主权有明文规定，但高校获得的专项经费，在使用方向、支出内容甚至支出结构上均受到严格约束和监督。

（二）专项拨款与高校科学发展的矛盾 不同高校的发展路径和需求不同，现实中限额拨款和学费等事业收入，普遍只够维持正常运转，发展所需经费主要是靠专项经费。而名目繁多的专项经费，支持的内容不一定是高校急需的，即使不是急需的，但高校也会努力争取，背离了专项经费集中财力办大事的初衷。而且，许多专项拨款的设置有明显的急功近利倾向，不符合高等教育发展规律。

（三）专项拨款与高校自由精神的矛盾 专项拨款带有强烈的命令性特征。而高校崇尚的是科学、民主、自由。面对专项拨款，高校只有两个选择：要么服从命令，迎合设置的条件，然后去申报争取：要么坚持自己认定的方向和精神追求，放弃该项经费支持。对于这两种选择，几乎很少高校会选择后者去失去一项重要的财力来源。相反，高校常常以争取到或尽可能多地争取到专项拨款为荣。长此以往，高校的自由精神将会逐步泯灭，这对国家的发展会造成严重的损失。

（四）专项拨款与高校去行政化的矛盾 在我国高等教育领域，无论是在高校的内部事务还是高校与政府、社会的关系上，都存在普遍的行政化特征，多年来广受诟病，近年引起高校“去行政化”运动。《国家中长期教育改革与发展规划纲（2010—2020年）》提出，“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”而当前教育经费尤其是专项经费管理模式，被多方人士视为高校行政化的强力推手，与高校去行政化的趋势不太协调。

（五）专项拨款与预算时效要求的矛盾 现行专项拨款管理程序几乎都是上半年组织申报，最到终批复预算下达拨款最快也得几个月，慢则拖到年底。每年年底都有大批专项拨款方从财政部门下达，这些预算很多达不到申报单位，更谈不上项目实施见效。专项拨款直接支付和政府采购的比例比较大，而财政部门对预算执行进度又有较高的要求，因而专项拨款支出进度成为预算管理的一大难题。

（六）专项拨款短期内的不可取消性 虽然专项拨款管理与高校发展存在着诸多矛盾，但在办学经费短缺的情况下，专项经费仍然是引导高校集中财力搞好发展、履好职能的重要手段。高校职能作用的充分发挥，仅靠学校自身努力是不够的，而且高校存在扩张日常运转支出的压力和冲动，如专项拨款全部转为正常拨款，部分对国家有重要意义的学科领域可能会受到影响，政府引导和监督效果也会弱化。

二、高校专项拨款机制存在的问题

（一）项目设置不科学（1）项目数量偏多。据统计，目前中央相关部门设置的涉及高校的专项经费有20大项左右（不包括科研项目经费），地方政府一般也在20项左右。高校年年疲于编报各种申报材料。（2）内容交叉重复。专项支持内容既有同级间的重复，又有上下级间的重复。众多专项支持的核心最终归结为重点实验室和人才培养，造成资金浪费。（3）部门间协调沟通不够。不同部门间的类似专项缺乏协调，各自为政，甚至出现一个项目对象同时获得多方支持的情况。（4）有急功近利倾向。部分专项过于强调项目短期成效，有的以项目形成的硬件水平或成果获奖级别考察绩效，有违高等教育发展规律或脱离部分学校实际。

（二）经费分配不合理（1）经费分配不公开。专项拨款的分配几乎没有完全公开的，有的即使有些规范的分配方法也是由主管部门内部掌握。（2）经费分配不公平。经费分配的主导权掌握在设立专项资金的部门手中，从而使高校加入到“跑部钱进”的队伍之中。（3）经费分配的“马太效应”。高校专项拨款“扶优扶强”的通用性原则，形成了资金在少数高校中的富集现象。2005年9所985核心院校的科研经费拨款总额分别是578所地方一般本科院校和651所高职高专院校的1.8倍和65.1倍。（4）经费分配与使用效果脱节。多数专项拨款缺乏有效的监督和评价手段，实际效益不高。

（三）拨款结构不协调（1）基本经费拨款（即限额拨款部分）和专项经费拨款比例失当。以河北省教育厅所属34所普通高校为例，2012年共获得财政拨款103.52亿元，其中基本经费拨款仅有20.32亿元，占财政拨款总额的19.6%；专项经费拨款占80.4%。基本经费拨款尚不足人员经费45.55亿元的一半。（2）重点大学拨款和一般大学拨款比例失当。2007年教育部属76所高校中，前10位“985”高校拨款为291.26亿，占当年教育部属高校教育经费总额的33.12%。（3）“硬件”拨款和“软件”拨款比例不协调。高校中师资培训等“软件”投资占有重要比例，而多年来专项拨款主要侧重于“硬件”建设。（4）直接支付与授权支付比例不协调。专项拨款一般被指定为直接支付方式拨付，授权支付的比例很小，甚至没有。

（四）申报手续复杂（1）申报材料较多。通常要求有项目规划、可行性论证、实施计划、预算内容、绩效目标、单位申请报告、专家评审意见等，编制费时费力，上报后却用处不大。（2）申报环节较多。一般经过“高校—高校主管部门—本级经费主管部门—专项拨款主管部门”等环节的多重审核修改和上报。（3）使用限制较多。专项拨款必须专款专用，专账核算，按规定的使用方向和批复的预算内容开支，如有较大变化，要按程序申请变更。同时要遵循政府采购和直接支付的规定。（4）批复时间较长。专项拨款经层层审核，最终批复高校少则数月，多则半年以上，甚至跨年度的情况也有。

（五）预算执行不理想（1）拨款不及时。高校一般在下半年收到专项拨款；尤其是地市高校申报的中央专项，经层层转拨，经常是接近年底甚至到下年度才能收到拨款。（2）项目实施不及时。由于高校对项目申报结果无法预知，多数在收到拨款后才启动实施，甚至个别学校到了预定完成时点仍没有启动。（3）支出进度较慢。专项拨款到账晚，限制多，进度迟缓。某省2012年决算显示，年底平均每所高校结转专项拨款1000多万元，有的学校高达6000多万元。（4）支出内容变更多。专项拨款预算变更手续实际执行不严，高校随意变更的情况较多。有的高校实际执行与申报完全不同，个别高校甚至挪用或套取资金用于其他不相关支出。

（六）部分管理不务实（1）一些规定难以落实。部分专项资金管理办法，要求成立专门组织，聘请外部机构论证，落实配套资金，定期汇报进展，定期检查评审等，实际上这类措施并没有真正执行，结果形同虚设。（2）部分绩效评价效果不佳。由于高校教学科研等业务的特殊性，很难科学确定绩效评价指标，多数绩效评价流于形式，起不到应有的作用。（3）有的支付方式欠灵活。过多的直接支付方式，给实际工作造成不便，增加大量的变更工作。（4）结余资金管理缺乏人性化。按有关规定，专项结余资金或收回或审批后统筹用于下年度预算。这一规定不利于充分挖掘专项资金的使用效益，容易导致浪费现象，实际执行中也很少有被收回或统筹预算的。

三、发达国家专项拨款管理经验借鉴与启示

（一）发达国家专项拨款管理的做法

（1）英国高校专项拨款管理。英国议会对高校系统的拨款行使审批权。议会批准的拨款分别划拨给教育和就业部及公共服务与科学处，二者再将分配的拨款转拨给高等教育基金委员会和各大研究基金会。这些基金组织是中介机构，由其具体分配和管理高校拨款（包括科研拨款），受款高校在财政备忘录的框架下自主使用政府拨款。英国将不便用公式法计算的拨款作为高校专项拨款，主要用于教学实践活动、提高高等教育入学率、培养大学应对社会发展要求、协助大学的战略发展、全国性高校基础设施建设及特定基建投资项目等。高等教育基金委员会定期对专项评估。2003-2004年度，高等教育基金会向高校拨款总额为54.81亿英镑，其中专项拨款占基金会拨款总额的15.7%。

（2）美国高校专项拨款管理。美国高等教育以州为管理和统筹核心，联邦政府只进行宏观指导。联邦拨款主要为学生资助和科研拨款，由各职能部门和一些专业机构来完成，如健康与人类服务部、能源部、国家科学基金会、国家宇航局、国防部和教育部等。州高等教育财政拨款一般由专门成立的高等教育管理委员会或协调委员会管理，公、私立高校学生入学人数是联邦政府和州政府对高校拨款时考虑的一个重要因素。美国高校专项拨款主要用于教学和基建项目，多采取合同拨款和绩效拨款两种形式。合同拨款在强调竞争的同时，也非常重视扩大高校自主权。美国从20世纪60年代开始探索高等教育绩效拨款，但由于考核标准难以制定，改革进展缓慢。

（3）日本高校专项拨款管理。日本高等教育属于政府主导型，分中央和地方两级管理。中央政府高等教育拨款具体由文部省执行，地方政府负责对公立院校的经费拨款。日本高校专项拨款主要用于科学研究、国家战略及创新性研究促进计划和育英奖学金计划。近些年日本推行了大学法人化改革，政府放宽了有关大学预算等方面的限制，政府拨款的使用由大学自主决定，相关的责任也由大学承担。

（4）澳大利亚高校专项拨款管理。澳大利亚高等教育财政拨款主要来自联邦政府，州政府对高校只有少量拨款。联邦政府主要由教育、科学与训练部下设的专门部门负责管理高校拨款。1994年开始，澳大利亚联邦政府将高校的经常性拨款和基建拨款合并，称作“一揽子拨款”，因此专项拨款很少。高校经常性拨款的2%被用来作为可选择性的分配以响应联邦政府的特定教学和科研目标。

（二）国外高等教育拨款机制对我国的启示 发达国家高校专项拨款的管理方法为我国提供了借鉴。一是要建立合适的高等教育拨款管理体制。从国外高校拨款管理体制看，多数设有专门的机构或部门，对高校拨款实施有效管理，而我国由设立专项的政府部门直接管理，难免精力不济。二是专项拨款比例不宜过大。从国外实践看，高校专项拨款比例都不大，一般在20%以下，有的国家甚至几乎没有。相比之下，我国高校专项拨款比重一般在70%以上甚至更多，比例显然过高。三是要保证高校的自主权。国外高校的专项拨款充分考虑了高校的自主权，一般只是明确使用方向，具体使用由高校作主。而我国由政府部门实施事前事中事后全过程的严密监控，高校自主权利很小。四是专项拨款应规范分配。国外高校专项拨款较多采用公式法分配，一般采用公开形式拨付，透明度较高。而我国各高校专项拨款分配信息往往被当作秘密，不随意向外透露。

（1）完善专项拨款管理体制。当前我国专项拨款存在诸多问题的重要原因之一就在于管理体制不完善。专项拨款多头设立，分而治之，没有统筹和监督部门，没有专职分配和管理机构，政府部门没有太多的精力也没谙熟的经验。建议借鉴国外做法，设置专门的管理机构或委托现有专业组织（如教育财会学会），负责高校拨款的政策调研建议和具体管理事务，建立起预算审批机构（各级人大）行使决策权，专业管理机构行使执行权，相关政府部门行使监督权，从而形成决策、执行、监督相互制衡的体制，保证专项拨款的统筹管理。

（2）设置统一平台，统筹规划专项项目。涉及高校的各种专项项目，应由专业机构征求相关方面及高校的意见后统筹进行顶层设计，设置统一平台进行申报批复等管理工作，避免出现项目雷同、内容重复、支持对象一致的情况。目前一些综合性专项，如“211工程”、“985工程”、中央支持地方高校发展专项、各地重点大学专项等，支持内容比较全面，而另外一些单方面的专项，如：重点学科、特色学科、人才计划、专业改革等，与综合性专项内容多有重复。可以将当前综合性专项（如中央支持地方高校发展专项资金）作为蓝本，整合各种专项，形成统一的平台，统筹分配资金，杜绝一项多报，重复支持。

（3）合理确定专项拨款与基本拨款的比例。高等教育发展有独特的规律，拔苗助长、急于求成可能适得其反，贪高求先、千校一面不利于我国各项事业全面发展，追逐热点、急功近利也会丧失发展后劲。总体上说，高校自身的长远目标与政府高等教育发展目标是完全一致的，因此政府不宜过多介入高校的建设发展，应重在保证高校正常运转和支持其自身建设项目，将基本经费作为拨款的主体，专项拨款比例不宜过大。建议借鉴国外经验，基本经费拨款比例大约按教育经费拨款总额的80%安排，专项拨款总体规模控制在教育经费拨款的20%以内。

（4）规范分配资金。借鉴国外做法，高校专项资金应尽量采用公式分配法，建立公平透明的分配制度，接受广泛的监督。建议以学生数作为主要因素，其他方面作为调整因素，绩效作为奖励因素设置数学模型进行分配，既体现政府导向，又防止富集现象，兼顾公平和效率。专项资金分配办法应对高校公开，使高校专注于学校的发展，专心于工作的落实，抛弃投机取巧的想法。

（5）改进预算管理方式。高校专项拨款存在进度缓慢、频繁变更等问题的原因，与当前专项拨款主要在年中申报追加的预算管理方式密不可分的。这种通行做法与预算改革“早编预算、细编预算“的精神是不相符的。建议专项拨款预算与年初预算同时编报，一是有利于高校全面考虑工作，二是便于预算执行。可以充分开发预算项目库功能，专项拨款申报的项目，随年初预算申报资料进入项目库，由有关机构和部门审核通过后汇入部门预算统一报人大审查批准。高校按批准后的预算严格执行，预算变更严格执行法定程序，不能完成预算的按规定严肃处理。

（6）增强高校自主权。专项拨款应在政府导向框架内给予高校足够的自主权。可以学习国外轻过程管理重结果检查的管理方法，减少对高校的束缚。高校需要重点发展的方向、急需补上的短板、亟待加强的环节等只有高校最清楚，建议在项目设置时充分征求高校意见，项目申报时给予高校在专项资金总额内适度调配结构的权利，确定资金支付方式时先征求学校意见，项目实施过程中减少各种检查汇报材料的报送。

［1］宋海红、张晓玲：《高校专项资金管理问题刍探》，《管理科学文摘》2008年第3期。

［2］徐东：《高校专项资金绩效评价指标体系的构建》，《财会通讯》（综合·上）2008年第2期。

［3］孙静：《高校专项经费管理浅析》，《教育财会研究》2011年第3期。

［4］朱夏玲：《高校财政专项资金管理现状与对策》，《财会通讯》（综合·中）2013年第2期。