公共图书馆免费开放经费保障机制研究
2014-12-31许晔
关键词：公共图书馆；免费开放；经费保障
摘 要：公共图书馆免费开放是对“政府缺位”的矫正和公共图书馆“公共性”的回归。但由于立法层次过低，难以为公共图书馆免费开放的经费保障提供强大持续的法律依据，因此，必须提高公共图书馆功能和作用的认识，提高立法层次和保障水平，探索鼓励社会力量参与公共图书馆建设的体制机制和支持政策，以促进公共图书馆持续稳步发展。
中图分类号：G258.2 文献标识码：B 文章编号：1003-1588（2014）10-0011-03
收稿日期：2014-09-12
作者简介：许 晔（1978-），张家港市图书馆馆员。 继2008年国家实施对博物馆、纪念馆免费开放后，2011年1月文化部、财政部联合印发《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（以下简称《意见》），提出2012年底前全国所有公共图书馆实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。同年3月，财政部发布《关于加强美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放经费保障工作的通知》（以下简称通知），明确了2011年公共图书馆免费开放经费保障分担原则和补助标准。毫无疑问，《意见》和《通知》的颁布实施，是对我国改革开放后国家对公益事业政府缺位的矫正和公共图书馆“公共性”的回归。笔者对免费开放政策的有效性进行分析，并提出完善免费开放政策的几点看法。
1 公共图书馆免费开放的主要内容
1.1 免费开放的主要项目
目前，我国公共图书馆免费开放是指免费提供与其职能相适应的基本服务项目，具体包括三个方面：一是免费开放一般阅览室、电子阅览室、报告厅及类似的多功能厅和自修室等设施场地；二是免费提供文献资源的借阅、检索与咨询、公益性讲座和展览、基层辅导、流动服务等基本服务项目；三是免费提供配套管理服务，主要涉及办证费、验证费和存包费。而对基本公共文化服务以外的公益性服务如公共图书馆深度参考咨询服务和赔偿性收费等，则要降低收费标准，按照成本价格为群众提供服务。
1.2 免费开放的经费保障机制
《意见》和《通知》要求建立公共图书馆免费开放经费保障机制，保证免费开放后公共图书馆的正常运转并提供基本公共文化服务。主要内容包括：一是基本服务经费由中央财政和地方财政分担、地方财政为主的保障机制。公共图书馆人员、公用等基本支出经费由同级财政负担，开展基本服务项目的支出由中央和地方财政共同负担；二是区别对待，中央财政安排专项资金，重点对财政能力较弱的中西部地区的公共图书馆开展基本公共文化服务项目所需经费给予补助，而对东部地区免费开放工作实施效果好的地方给予适当奖励；三是2011年按照补偿事业收入、保证既有财力的原则，确定了地市级图书馆50万元、县级图书馆20万元、乡镇综合文化站5万元的具体补助标准。中央财政将按此标准和负担比例对中西部地区予以补助。地方财政可根据实际情况提高补助标准，所需经费由地方财政自行解决。根据事业发展需要和财力可能，以后年度将进一步提高补助标准；四是要求探索建立公共文化多元化投入机制，鼓励社会力量对公共图书馆进行捐赠和投入，拓宽经费来源渠道。
2 免费开放政策存在的问题
2.1 地方政府可能采取策略性行为，推卸由其承担的出资责任
免费开放政策实行基本服务保障经费中央财政和地方财政分担、以地方财政为主的机制，鼓励地方财政根据实际情况提高补助标准。然而，主客观原因都可能导致地方政府采取策略性行为，推卸其出资责任。首先，我国干部管理体制可能使地方政府主观上不愿将财政资金用于公共图书馆。因为垂直式的干部管理体制决定了上级政府决定下级官员的续任或升迁，这样，下级官员就有强烈的激励为实现上级政府考核其绩效的标准而努力。而在上级对下级官员的考核标准中，可测性良好的GDP增长率和财政收入增长率是考核的直接依据。在这种情况下，下级政府为了赢得GDP锦标赛进而为升迁创造条件，往往把有限的财政资金直接投向能够改善本地投资环境、促进本地经济增长的基础设施，如道路、机场、港口、电力、通讯等生产性公共投入，而对于能够提高本地居民福利、但需要较长时间才能显现政治绩效的民生性公共产品，如教育、医疗、社会保障投入等民生性公共产品投入却相对不足。其次，现行集权式财政体制也使地方政府客观上不能将财政资金用于公共图书馆。1994年分税制改革后，财权不断上移、事权不断下移，地方政府财政收入急剧减少，在这种情况下，地方政府尤其是县乡财政基本是“吃饭财政”甚至“赤字财政”，没有能力“投资”公共图书馆。
由于上述原因，加之《意见》权威性不强，可能出现地方政府采取策略性行为，推卸或减轻由其承担的出资责任。一是中央财政提供补助经费后，地方财政不落实或少落实配套资金，出现“分而不担”或“分而少担”。二是由于中央政府提供了专项补助，地方政府减少甚至停止原来对公共图书馆的经费投入，造成公共图书馆经费总量非但没有增加，反而有所减少。三是地方政府把目前设定的经费补助标准当作“封顶标准”，有意无意地忽略了“两部”文件中有关鼓励地方政府提高补助标准的导向。
许晔：公共图书馆免费开放经费保障机制研究 许晔：公共图书馆免费开放经费保障机制研究2.2 保障标准过低，公共图书馆财政投入过低的局面并未得到根本性扭转
我国公共图书馆经费财政投入普遍偏低，特别是中西部地区，财政拨款大部分用于保证人员支出，用于开展业务活动的经费十分有限。以县级公共图书馆为例，2009年，全国2，491个县级公共图书馆平均每馆财政拨款为89万元，中西部地区仅49万元；有1，030个（占总数的41%）图书馆的人员支出超过了财政拨款的80%，675个县级图书馆全年无购书经费，占总数的27%。而从“人均财政拨款、人均购书经费、公共图书馆财政拨款占全国财政收入和全国财政支出比重”四个指标来看（见表1），公共图书馆人均财政拨款和人均购书费绝对额虽然近年来有所增长，但与国外相比差距明显。早在1998年，美国和欧洲人均公共图书馆财政拨款就已分别达到26.02美元和8.62欧元。而公共图书馆财政拨款占全国财政收入和占全国财政支出比重自2006年以来甚至呈现不断下降趋势，分别从2006年的0.082%和0.079%下降到2010年的0.07%和0.065%，前者仅相当于美国的六分之一，后者相当于美国的五分之一。endprint
由于财政投入过低，我国公共图书馆数量不足。2010年我国共有公共图书馆2，884个，平均每所公共图书馆覆盖46.5万人左右，覆盖面积大约3，361多平方公里，与《公共图书馆服务发展指南》提出的“每5万人拥有一所图书馆、每所图书馆服务辐射半径通常标准为4公里”的国际标准相距甚远，而且许多县市甚至没有公共图书馆。已有公共图书馆设施落后，面积达标率普遍偏低，全国地市级图书馆面积达标率仅为25%。人均藏书量偏低，按照《公共图书馆服务发展指南》中规定公共图书馆人均藏书量应达到1.5～2.5册，而我国2010年底人均藏量仅有0.46册。显然，《意见》和《通知》只是缓解公共图书馆经费困境的权宜之计，对于促进公共图书馆可持续发展的作用微乎其微。
3 完善公共图书馆经费保障机制的几点建议
3.1 提高对公共图书馆功能和作用的认识
党的十八大把文化建设作为中国特色为社会主义“五大建设”内容之一，明确提出“加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能”，郑重承诺2020年基本建成公共文化服务体系。作为公共文化基础设施和公益性文化服务机构的公共图书馆，无疑是公共文化服务体系的重要组成部分。为此，政府部门应当从保障人民群众基本文化权益，丰富人民群众精神文化生活，提高人民思想道德素质和科学文化水平的高度，从文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的功能出发，提高对公共图书馆功能和作用的认识，大力加强对公共图书馆的建设。上级政府必须放弃唯GDP增长的政绩考核制度，把文化建设尤其是公共文化服务体系建设纳入到政府官员的政绩考核体系中，唯有如此，地方政府才能加大对公共图书馆的财政投入，逐步解决图书馆发展滞后和经费紧缺的局面。
3.2 提高立法层次和保障水平，建立公共图书馆财政投入的法律保障机制
许多国家都以法律形式规定政府对公共图书馆的责任，如英国《公共图书馆与博物馆法》明确指出：“地方政府应通过税收支持公共图书馆的建设，并由地方政府管理和维持运作。”美国在相应的图书馆法案中也规定地方政府税收中的3%～6%用于公共图书馆建设。我国公共图书馆经费虽然主要由政府投入，但由于没有建立起公共图书馆财政投入的法律保障机制，总体投入不足。因此我国应提高公共图书馆立法层次，尽快通过《公共图书馆法》，并借鉴我国为了保证对农业、科技和教育的财政投入强度，明确规定每年用于农业、科技和教育支出的增幅不得低于经常性财政收入增长要求的做法，在《公共图书馆法》中明确规定对公共图书馆财政投入的增幅也不得低于经常性财政收入的增长，从而从法律上保证公共图书馆财政投入的不断增长。
3.3 鼓励社会力量参与公共图书馆建设的体制机制和支持政策
公共图书馆主要由政府投资，但绝不排斥社会力量参与。事实上，早在1656年美国波士顿商人罗伯特·凯恩将他的藏书捐给所在城镇作为公共图书馆使用，我国公共图书馆的建立和发展也离不开民间组织的出现和民间力量的推动。近代至今，社会力量已经成为公共图书馆建设一支不可或缺的力量。因此，国家应通过多种措施，鼓励社会力量参与公共图书馆建设的体制机制和支持政策，如对个人、企业或其他组织对公共图书馆的慈善捐赠给予免税或减税政策；鼓励社会力量参与建设经营型图书馆，通过收取会员费，开展书刊租赁、销售、配送、出版、教育培训以及其他与图书不相关的业务，抵消图书借阅成本；鼓励社会力量参与公共图书馆日常服务、公益活动、宣传活动、资源建设等。
参考文献：
[1]中华人民共和国文化部，中华人民共和国财政部.文财务发[2011]5号文件：关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见[EB/OL].[2013-1-18]. http：//www.gov.cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021.htm
[2] 李国新.公共图书馆“免费开放”的内容、范围与边界[J].图书馆，2011（6）：59-61.
[3] 张少春副部长在全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作电视电话会议上的讲话.[EB/OL]. [2013-1-18]. http：//www.mof.gov.cn/pub/jiaokewensi/zhengwuxinxi/lingdaojianghua/201103/t20110301_469861.html
[4] 根据中国文化文物统计年鉴（2011）和中国人口统计年鉴（2011）计算而得。
[5] 肖永英.英国公共图书馆的管理、服务与发展趋势[J].图书与情报，2009（4）：6-10.
[6] 刘洪辉. 美国公共图书馆管理模式及启示[J].图书馆论坛， 2005（4）：210-211.
[7] 牛红艳.社会力量参助公共图书馆建设建设探讨[J].图书情报工作，2011（5）：75-78.
（编校：严 真）endprint
由于财政投入过低，我国公共图书馆数量不足。2010年我国共有公共图书馆2，884个，平均每所公共图书馆覆盖46.5万人左右，覆盖面积大约3，361多平方公里，与《公共图书馆服务发展指南》提出的“每5万人拥有一所图书馆、每所图书馆服务辐射半径通常标准为4公里”的国际标准相距甚远，而且许多县市甚至没有公共图书馆。已有公共图书馆设施落后，面积达标率普遍偏低，全国地市级图书馆面积达标率仅为25%。人均藏书量偏低，按照《公共图书馆服务发展指南》中规定公共图书馆人均藏书量应达到1.5～2.5册，而我国2010年底人均藏量仅有0.46册。显然，《意见》和《通知》只是缓解公共图书馆经费困境的权宜之计，对于促进公共图书馆可持续发展的作用微乎其微。
3 完善公共图书馆经费保障机制的几点建议
3.1 提高对公共图书馆功能和作用的认识
党的十八大把文化建设作为中国特色为社会主义“五大建设”内容之一，明确提出“加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能”，郑重承诺2020年基本建成公共文化服务体系。作为公共文化基础设施和公益性文化服务机构的公共图书馆，无疑是公共文化服务体系的重要组成部分。为此，政府部门应当从保障人民群众基本文化权益，丰富人民群众精神文化生活，提高人民思想道德素质和科学文化水平的高度，从文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的功能出发，提高对公共图书馆功能和作用的认识，大力加强对公共图书馆的建设。上级政府必须放弃唯GDP增长的政绩考核制度，把文化建设尤其是公共文化服务体系建设纳入到政府官员的政绩考核体系中，唯有如此，地方政府才能加大对公共图书馆的财政投入，逐步解决图书馆发展滞后和经费紧缺的局面。
3.2 提高立法层次和保障水平，建立公共图书馆财政投入的法律保障机制
许多国家都以法律形式规定政府对公共图书馆的责任，如英国《公共图书馆与博物馆法》明确指出：“地方政府应通过税收支持公共图书馆的建设，并由地方政府管理和维持运作。”美国在相应的图书馆法案中也规定地方政府税收中的3%～6%用于公共图书馆建设。我国公共图书馆经费虽然主要由政府投入，但由于没有建立起公共图书馆财政投入的法律保障机制，总体投入不足。因此我国应提高公共图书馆立法层次，尽快通过《公共图书馆法》，并借鉴我国为了保证对农业、科技和教育的财政投入强度，明确规定每年用于农业、科技和教育支出的增幅不得低于经常性财政收入增长要求的做法，在《公共图书馆法》中明确规定对公共图书馆财政投入的增幅也不得低于经常性财政收入的增长，从而从法律上保证公共图书馆财政投入的不断增长。
3.3 鼓励社会力量参与公共图书馆建设的体制机制和支持政策
公共图书馆主要由政府投资，但绝不排斥社会力量参与。事实上，早在1656年美国波士顿商人罗伯特·凯恩将他的藏书捐给所在城镇作为公共图书馆使用，我国公共图书馆的建立和发展也离不开民间组织的出现和民间力量的推动。近代至今，社会力量已经成为公共图书馆建设一支不可或缺的力量。因此，国家应通过多种措施，鼓励社会力量参与公共图书馆建设的体制机制和支持政策，如对个人、企业或其他组织对公共图书馆的慈善捐赠给予免税或减税政策；鼓励社会力量参与建设经营型图书馆，通过收取会员费，开展书刊租赁、销售、配送、出版、教育培训以及其他与图书不相关的业务，抵消图书借阅成本；鼓励社会力量参与公共图书馆日常服务、公益活动、宣传活动、资源建设等。
参考文献：
[1]中华人民共和国文化部，中华人民共和国财政部.文财务发[2011]5号文件：关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见[EB/OL].[2013-1-18]. http：//www.gov.cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021.htm
[2] 李国新.公共图书馆“免费开放”的内容、范围与边界[J].图书馆，2011（6）：59-61.
[3] 张少春副部长在全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作电视电话会议上的讲话.[EB/OL]. [2013-1-18]. http：//www.mof.gov.cn/pub/jiaokewensi/zhengwuxinxi/lingdaojianghua/201103/t20110301_469861.html
[4] 根据中国文化文物统计年鉴（2011）和中国人口统计年鉴（2011）计算而得。
[5] 肖永英.英国公共图书馆的管理、服务与发展趋势[J].图书与情报，2009（4）：6-10.
[6] 刘洪辉. 美国公共图书馆管理模式及启示[J].图书馆论坛， 2005（4）：210-211.
[7] 牛红艳.社会力量参助公共图书馆建设建设探讨[J].图书情报工作，2011（5）：75-78.
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由于财政投入过低，我国公共图书馆数量不足。2010年我国共有公共图书馆2，884个，平均每所公共图书馆覆盖46.5万人左右，覆盖面积大约3，361多平方公里，与《公共图书馆服务发展指南》提出的“每5万人拥有一所图书馆、每所图书馆服务辐射半径通常标准为4公里”的国际标准相距甚远，而且许多县市甚至没有公共图书馆。已有公共图书馆设施落后，面积达标率普遍偏低，全国地市级图书馆面积达标率仅为25%。人均藏书量偏低，按照《公共图书馆服务发展指南》中规定公共图书馆人均藏书量应达到1.5～2.5册，而我国2010年底人均藏量仅有0.46册。显然，《意见》和《通知》只是缓解公共图书馆经费困境的权宜之计，对于促进公共图书馆可持续发展的作用微乎其微。
3 完善公共图书馆经费保障机制的几点建议
3.1 提高对公共图书馆功能和作用的认识
党的十八大把文化建设作为中国特色为社会主义“五大建设”内容之一，明确提出“加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能”，郑重承诺2020年基本建成公共文化服务体系。作为公共文化基础设施和公益性文化服务机构的公共图书馆，无疑是公共文化服务体系的重要组成部分。为此，政府部门应当从保障人民群众基本文化权益，丰富人民群众精神文化生活，提高人民思想道德素质和科学文化水平的高度，从文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的功能出发，提高对公共图书馆功能和作用的认识，大力加强对公共图书馆的建设。上级政府必须放弃唯GDP增长的政绩考核制度，把文化建设尤其是公共文化服务体系建设纳入到政府官员的政绩考核体系中，唯有如此，地方政府才能加大对公共图书馆的财政投入，逐步解决图书馆发展滞后和经费紧缺的局面。
3.2 提高立法层次和保障水平，建立公共图书馆财政投入的法律保障机制
许多国家都以法律形式规定政府对公共图书馆的责任，如英国《公共图书馆与博物馆法》明确指出：“地方政府应通过税收支持公共图书馆的建设，并由地方政府管理和维持运作。”美国在相应的图书馆法案中也规定地方政府税收中的3%～6%用于公共图书馆建设。我国公共图书馆经费虽然主要由政府投入，但由于没有建立起公共图书馆财政投入的法律保障机制，总体投入不足。因此我国应提高公共图书馆立法层次，尽快通过《公共图书馆法》，并借鉴我国为了保证对农业、科技和教育的财政投入强度，明确规定每年用于农业、科技和教育支出的增幅不得低于经常性财政收入增长要求的做法，在《公共图书馆法》中明确规定对公共图书馆财政投入的增幅也不得低于经常性财政收入的增长，从而从法律上保证公共图书馆财政投入的不断增长。
3.3 鼓励社会力量参与公共图书馆建设的体制机制和支持政策
公共图书馆主要由政府投资，但绝不排斥社会力量参与。事实上，早在1656年美国波士顿商人罗伯特·凯恩将他的藏书捐给所在城镇作为公共图书馆使用，我国公共图书馆的建立和发展也离不开民间组织的出现和民间力量的推动。近代至今，社会力量已经成为公共图书馆建设一支不可或缺的力量。因此，国家应通过多种措施，鼓励社会力量参与公共图书馆建设的体制机制和支持政策，如对个人、企业或其他组织对公共图书馆的慈善捐赠给予免税或减税政策；鼓励社会力量参与建设经营型图书馆，通过收取会员费，开展书刊租赁、销售、配送、出版、教育培训以及其他与图书不相关的业务，抵消图书借阅成本；鼓励社会力量参与公共图书馆日常服务、公益活动、宣传活动、资源建设等。
参考文献：
[1]中华人民共和国文化部，中华人民共和国财政部.文财务发[2011]5号文件：关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见[EB/OL].[2013-1-18]. http：//www.gov.cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021.htm
[2] 李国新.公共图书馆“免费开放”的内容、范围与边界[J].图书馆，2011（6）：59-61.
[3] 张少春副部长在全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作电视电话会议上的讲话.[EB/OL]. [2013-1-18]. http：//www.mof.gov.cn/pub/jiaokewensi/zhengwuxinxi/lingdaojianghua/201103/t20110301_469861.html
[4] 根据中国文化文物统计年鉴（2011）和中国人口统计年鉴（2011）计算而得。
[5] 肖永英.英国公共图书馆的管理、服务与发展趋势[J].图书与情报，2009（4）：6-10.
[6] 刘洪辉. 美国公共图书馆管理模式及启示[J].图书馆论坛， 2005（4）：210-211.
[7] 牛红艳.社会力量参助公共图书馆建设建设探讨[J].图书情报工作，2011（5）：75-78.
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