国际农产品追溯方式的经验与启示

李圣军

近年来，在政府和企业推动下，我国农产品追溯体系逐步建立，但由于处于初期阶段，还有很多不完备的方面。因此，借鉴国际农产品追溯方式经验，对完善我国追溯体系，具有积极意义和作用。

国际农产品追溯方式的主要经验

在发展阶段、消费习惯、生产模式等多种因素影响下，农产品追溯体系相对完善并切实发挥作用的国家基本都是发达国家，且不同国家或地区具体采取了不同的追溯模式。总体看来，国外农产品追溯方式主要有以下经验。

法律保障完善。国外尤其是发达国家农产品追溯均有一套相对完善的法律体系，覆盖农产品从生产到零售终端的各个环节，但大多从食品安全的角度，政府仅提出明确的追溯要求及实施期限，具体由企业去实施，政府负责监管和督察。此外，国外与追溯相关的法律会根据不断变化的社会经济情况进行修改完善。比如，欧盟在《食品安全绿皮书》的基础上又出台了新的《食品安全白皮书》;美国的《联邦食品、药物和化妆品法》也经过多次修改，最近一次修改在2011年1月份;日本《食品卫生法》从1947年制定到现在，仅1995年以来就修改了十多次。

全产业链追溯。农产品整个产业链条的任何环节都有可能发生质量安全问题，因此，国外农产品追溯大多采取了“从农田到餐桌”式的全产业链追溯，并且在法律中予以明确。如美国《生物反恐法案》，实行从农场到餐桌的风险管理。欧盟《食品安全白皮书》，牵涉整个食物链，覆盖所有食品部门。而且，欧盟甚至将农产品生产环节的投入品也纳入追溯范围，比如农作物生产过程中的化肥、农药投入品，畜产品生产过程中的饲料、兽药等。

追溯与质量保障措施融合。追溯的核心是将农产品全产业链的质量安全信息进行批次整理和链条合成。发达国家或地区在建立农产品追溯体系的过程中，大多采取了追溯与质量安全保障措施相融合的措施。GAP（良好农业规范）、GMP（良好操作规范）、HACCP（危害分析及关键控制点）等质量安全管理技术体系均明确了影响质量安全的关键点，并建立了有效的信息采集系统，而追溯同样需要采集质量关键控制点的质量信息，两者的融合可以解决追溯难以采集质量信息和各项质量安全保障措施难以超越环节的缺陷，实现优势互补，更有效地保障农产品的质量安全。比如美国，基于企业已建立的GMP和HACCP等管理体系，经过第三方认证，便可建立追溯体系。

追溯系统全国统一。在农产品全国流通甚至全世界流通的经济格局下，各国农产品追溯系统建设大多采取“全国统一”的模式，在节省成本的同时，提高了追溯信息采集和查询的准确性、及时性、规范性和可信性。虽然国外追溯系统在全国统一建设推进的同时，建设模式并不完全一致。比如荷兰由协会负责建设推广，法国则由政府食品主管部门负责国家数据库的建设和维护，但总体上，国外发达国家统一建设农产品追溯系统，均有法律保障，并由政府亲自推进或扶持协会大力推进。

畜产品追溯先行。由于国外发达国家的追溯系统大多起源于“疯牛病危机”，同时国外肉品消费以“牛肉”消费为主，因此，国外农产品追溯大多从畜产品开始，尤其是从“肉牛”开始，这与肉牛生产的规模化、标准化水平较高，追溯难度较小也有一定的关系。主要的追溯模式均为生产环节通过“耳标”记录生产转栏信息，流通环节通过信息采集，明确来源、去向及主体信息。最近几年，随着追溯系统的发展和消费者的认可，追溯范围逐步向种植业和水产业扩展。

以农场或合作社为建设基础。国外农产品可追溯系统建立的基础都是大型生产经营主体，由于生产主体规模差异较大，欧美和东亚地区又有所不同。欧美国家追溯系统的建立是基于大型企业和大型种植园建立的，尤其是大型农产品加工企业成为追溯系统的建立者、实施者和引导者;日本、韩国等东亚国家或地区在小农经济条件下，大多基于“农协”建立追溯系统，以减少追溯成本，提高追溯信息采集的真实性、准确性和信息化水平。

处罚明确且严厉。明确且严厉的处罚是保障追溯系统持续运行的关键，国外处罚方式主要有两种：一种是法律明文规定处罚，一种是取消政府补贴资金。如美国法案规定，任何人如果故意违反《食品、药品和化妆品法案》有关“掺杂”和“错误标签”食品的规定，将处10年以下监禁或并处罚款;在民事处罚方面，罚金最多则可达到750万美元。而芬兰则规定，一旦发生农场畜产品的质量安全问题或信息记录缺失问题，政府则会以消减或取消公共补助资金的方式给生产者予以惩戒，而政府补助资金在农场收入中占的比重在四分之一左右。

当前我国农产品追溯存在的问题

我国目前主要有两大农产品追溯系统：一个是农业系统，从农产品生产环节入手建设追溯系统;一个是商务系统，从农产品流通环节入手建设追溯系统。从追溯品种角度，我国的农产品追溯主要集中在“肉”和“菜”两个方面，结合国际农产品追溯模式和国内农产品追溯现状，我国农产品追溯系统建设主要存在三个方面的问题。

追溯法规不到位。与国外农产品追溯有法律保障不同，从法律角度看，我国目前没有一部专门针对农产品追溯的法律。在“法律”层面，《农产品质量安全法》和《食品安全法》作为我国农产品质量安全管理的两个大法，均未要求建立农产品追溯系统;唯一提到追溯的是《动物防疫法》，第十四条要求“加施畜禽标识，实施可追溯管理”。在“条例”层面，只有《生猪屠宰管理条例实施办法》第十九条提出“生猪定点屠宰厂应当建立质量追溯制度……”在“部门规章”层面，《畜禽标识和养殖档案管理办法》《农产品包装和标识管理办法》《农产品产地证明管理办法》《农产品地理标志管理办法》均提到建立追溯系统。在国务院发的各种“通知”中，也多次提到要建立农产品追溯系统，但均没明确具体的建设要求和惩罚措施。最近，商务部门从推进“肉菜追溯”的角度，出台一系列规范和标准，但离法律还比较远，约束力有限。

追溯链条不完整。我国食品安全监管坚持的是“分段监管”为主、“品种监管”为辅的原则，各职能部门从自身分管环节出发，建立了一系列追溯系统。比如农业部门围绕生产环节，建立了四个追溯系统，分别为全国种植业产品质量追溯体系、动物标识及疫病可追溯体系、水产品质量安全追溯体系、农垦追溯体系，四个追溯体系追溯模式、数据库、信息采集标准皆不相同，根本无法互联互通。商务部门从屠宰、流通环节入手，建立了“肉菜流通追溯体系”，又独自确立一套追溯模式、信息采集标准和中央数据库。不同追溯体系彼此分割，成为一个个“信息孤岛”，这与国外“全产业链”追溯和全国统一追溯的模式截然不同。

追溯机制不协调。在“分段监管”模式下，“部委追溯”导致的结果就是“环节追溯”，在农产品追溯过程中，难以发挥协调联动作用，也不易统一追溯标准和信息采集标准，影响了追溯工作的开展。

当前我国肉菜追溯还处于试点阶段，存在各种问题是正常的，但对于试点中出现的问题，需要及时采取措施予以解决，否则，追溯体系覆盖面越大，后期完善的成本将越高。

完善我国农产品追溯体系的措施

借鉴国际农产品追溯的经验，结合我国农产品追溯存在的各种问题，目前，我国农产品可以从以下方面完善追溯体系建设。

出台追溯法律。根据目前的农产品追溯现状，建议由国家食品安全委员会牵头，负责制定一部专门的追溯法律，明确追溯模式、责任划分方式，统一追溯标准、财政补贴标准，确定数据采集内容、数据采集方式，制定严厉且具有可操作性的惩罚措施，为基层追溯建立部门和执法部门开展肉菜追溯工作提供强有力的法律依据，解决农产品追溯建设阻力大、建而不用、使用难以持续或设备挪作他用的问题，为追溯系统高效建设和持续使用保驾护航。

打通追溯链条。在“分段监管”的模式下，在整合目前各追溯系统的基础上，打通追溯链条。首先，整合各系统的追溯软件，尤其是信息采集软件，实现信息采集的互联互通，防止信息的重复采集;同时，要创新信息采集方式，通过中间件或接口的方式，实现追溯系统与企业管理系统的对接，防止企业同时运行两套系统，提高信息的采集效率，降低信息采集成本。其次，建立全国统一的数据库，在现有数据库的基础上，通过开发中间件，打通各个数据库，实现全国、全产业链农产品追溯数据的集中化，开启中国农产品追溯的“大数据”时代。建议由食品安全委员会负责建立并维护全国统一的数据库，保证数据安全。

理顺追溯机制。在现有追溯机制的基础上，实现追溯数据的“统一采集、统一传输、统一存储”，建立“数据共享、平台单设”的追溯机制，基于全国统一的数据库，各部委根据自己的监管职责，设置功能模块，研发应用平台，利用数据库开展智能化监管，对数据进行集中利用，自动发现存在的各种潜在问题，锁定问题产品的来源、去向和责任人，服务于企业召回和政府确责。同时，即使发布各种食品安全问题，也要将食品安全问题解决在萌芽状态，降低食品安全问题的危害程度和危害面。

（作者：新疆吐鲁番地区开发性金融合作办公室主任，博士后）

责任编辑：许   海