关于化解村级债务的若干思考

文/ 温昌良

福建省清流县农业局经管站福建清流 365300

农村税费改革后，村级债务已成为制约农村经济发展、影响农村居民生产生活和农村干群关系、危及农村社会稳定的一大突出问题。近几年来，各级政府先后开展了乡村教育事业、公益事业化债工作，具有明显成效，但是在总体上都未能实现预期目标，少数地方还出现村级债务反弹。本文联系清流县实际，对推进化解村级债务的若干问题进行粗浅思考，抛砖以期引玉。

1 当前影响村级化解债务效率的主要因素

1.1 村级经济衰弱

一是化债途径越来越少。清欠还债、划转还债、减息止债、资产抵债、核销为伙、筹资还债等方法，原本就不同程度地受法规、政策或经济因素约束，随着形势发展，这些方法的实施障碍越来越大，化债途径越来越少。二是缺乏偿债资金来源。2013年清流县111个村自有经营收入总额601万元，比2003年817万元减少216万元。村级除正常运转的费用以外，根本没有以生产经营收益还债的可能。村集体缺少稳固的经济实体，依靠发展集体经济增加收益还债也不现实。再一方面，由于大部分农户有赖债的主观故意，村级清收债权难度大、效率低、成本高，目前“清欠还债”已成为一个时髦的口号存在。

1.2 基层尚未重视化解债务工作

村干部对化解债务工作没有足够重视，没有向群众宣传、没有发动群众参与，由于缺乏群众的理解和支持，化债方法难施行难凑效，个别村干部作对于化债因不体现政绩而“新官不理旧债”，有的则因危及自身或亲身利益，因而能躲则躲、能拖则拖，工作疲塌。在目前的管理体制下，尽管村干部对化解债务毫无作为也不会被追究责任，更助长了他们的惰性。

1.3 农村行政管理手段的缺陷

我们虽然取消了计划经济，但乡镇政府仍然袭用人民公社的运作模式管理村级，把村级当作下属单位进行干预，常常左右村干部的任免。村干部由于职权主要来自乡镇政府，凡事就以乡镇政府而不是以村民意志为主。一方面，由于缺乏激励机制没有压力也没有动力，村干部对现有的债权债务熟视无睹或不理不睬，缺乏化解债务的自觉性主动性，化解旧债开展缓慢；另一方面，对政府及部门的一些政绩工程，明知不适合本村实际甚至损害本组织利益，权衡利弊之后都是选择服从，不会去抵制也无力抵制，造成村级开支攀升产生新债。

2 化解村级债务不应忽视村级债权问题

村级债权长期不能得到清收，人为地产生了村级债务，村级债权债务是相辅相成的。据清流县农村集体年度财务报表汇总数据，2003年末全县村级债权646万元，2013年末村级债权为820万元，近几年，由于村级公路建设、道路硬化、新农村建设及农业基础设施建设力度加大，因而产生新的债务。村级债权中，本村级组织成员欠款占70%，其形成一是农户拖欠税费，二是承包户拖欠承包金或租金，三是少数村干部及其亲属碍友或个别村民直接借用资金。由于他们的拖欠、借用，致使村级经济资金短缺而举债应付公共设施更新改造。可见，村级债权与债务因果关系密切，应在化解债务中一并解决。

3 化解村级债务不应忽视清收部分农户拖欠的税费

农村税费改革前，部分农户以各种理由拖欠的税费，村级都已足额上缴乡镇政府，因而，部分农户拖欠的实际是村集体的资金。从拖欠的原因看，因家庭贫困而拖欠的只占少部分，而大部分是有钱不还故意拖欠，构成非法占有集体资金问题。农村税费改革初始，冻结清收部分农户的税费，对推进农村税费改革有着重要意义，但在农村经济和农民收入都有明显改善、着手化解村级债务时，继续冻结对部分农户拖欠税费的清收，具有明显弊端：一是人为地使欠税费人从中得益，势必使村民在法律地位中有失公平。其二，税费改革前，部分农户拖欠税费已由村级垫缴，挤占集体资金，使本来就十分匮乏的村级公共财力更加举步维艰，村级内部公共设施的维护和新建除部分资金由上级政府财务资金补助外，另一部分资金只能靠举债实施，因而产生新的债务。其三，长期冻结对部分农户拖欠税费的清收，导致还债资金来源的缺失，延缓化解债务的进程。

综上所述，部分农户拖欠税费，作为一个客观存在的问题，在化解村级债务时不应回避也无法回避，应将其纳入化债体系统筹解决。积极稳妥地清收被拖欠的税费，将有利于保护村集体资产完整和推进债务化解，并以体现公正公平促进农村安定稳定。

4 当前化解村级债务的有效措施

4.1 从建设和谐新农村的高度解决思想认识问题。一要克服等待观望思想。乡村干部要树立“不增新债，减少旧债就是政绩”观念和“化债也是推进新农村建设”的思想意识，把制止新债，化解旧债列入农村工作的主要任务和考核乡村干部业绩的主要内容。二要强化为村民服务意识。积极清理和化解债务，保障村级正常运转。三要建立村干部新债责任追究制度和离任债务审计制度，敦促监督其不思作为思想，规范工作行为，激励其清债还债的积极性。

4.2 建立科学的债务管理体系。一是建立健全村务管理机制。村级进行开发生产、基本建设、公益事业及建设新农村，都必须实行民主决策，按照大多数村民的意愿决定。当前要特别注意准确把握建设新农村的本质和内涵，防止走入单纯的“新村庄建设”误区。不能由于新农村等项目建设而产生新一轮举债形成不良债务。二是要规范村干部行为。第一，加强村干部民主制度教育。村干部的工作行为目标必须与多数村民意志一致，对村民负责，对集体负责，大胆抵制不切实际的政绩工程和不合理摊派。第二，建立健全民主决策机制，严格决策程序。村内公益事业建设、债权债务处置等重大事项，都必须以“一事一议”的形式提交村民代表（或户代表）会议讨论通过，防止“两委会”以集体名誉擅自主张。第三，要让群众参与化债工作。要把化解债务相关的法规政策和目标要求告知群众，村务以及村级财务事项要按规定公开，让群众知道村级债务的数额及形成债务的原因，提高群众对清欠还债重要性的认识。三是要完善财务管理制衡机制。建立健全村级财会机构和监督机构明确其权限、职责、任务和程序，促成会计监督和群众监督、村民监督和政府监督有机结合，防止村干部随意举债或胡乱开支而产生新的债务。

4.3 继续改革农村管理体制。首先调整各级政府的财权和事权的关系，把计划生育、民兵训练、征兵、农村文化教育等农村公共产品供给责任归还县级以上政府以杜绝乡镇政府向村级转嫁公共产品供给事务或费用。其次，禁止强制村级搞超越经济承受能力的或没有经济效益的项目；开展新农村建设必须尊重农民意愿，按经济规律循序见进，杜绝行政命令搞急进。其三，规范管理行为。基层政府实施农业基础建设等利民工程，不得强求村级“配套资金”；不许截留、抵扣、平调上级政府补助村级的运转经费。

5 因事制宜运用切实可行的化债方法

5.1 依法合理清收债权还债。这是目前村级筹集化债资金最快捷的途径之一

清收债权应包括部分农户拖欠的税费，应区别欠款种类和原因采取相适应措施，对国家或村组干部、企事业单位职工及其家属以及项目承包人的欠款，综合运用经济、法律和行政的手段，逐笔限期清收；对因不可抗力因素造成巨大损失引起的欠款，应通过村民会议讨论给予减、免、缓；对有还款能力而拒不还款以及村干部违法违纪形成的欠款，应采取法律手段追缴本息；用回收的资金偿债。

5.2 推进农村集体产权制度改革，盘活集体资源资产还债

一是经村民会议讨论决定、实行阳光操作，公开召标、拍卖、租赁集体的“四荒地”，发包集体的机动地、林地、园地、鱼塘等，所得资金全部用于偿债；二是在全面开展清产核基础上，变卖无效益资产、转让部分公共设施的经营权、或者以合作开发经营方式回收资金全部用于偿债。三是贯彻2014年中央1号文件精神，积极稳妥推进农村集体产权制度改革，依托农村集体“三资”信息化管理平台开展产权交易，提高集体经济组织资产运营管理水平，发展壮大农村集体经济。

5.3 节支还债

一是通过精减人员、规范标准压缩村干部报酬，村干部要交叉兼职，从事村务管理的报酬实行误工补贴制，享受误工补贴的人数和标准不得超越政策规定和村民会议决定。二是压缩不合理支出，坚决取消村组招待费，严格控制报刊征订限额，禁止以参观考察名义搞公款旅游，禁止以“向上争取资金”名行贿、挥霍。三是举办村公益事业要量力而行，不得寅吃卯粮，更不许举债搞奢侈消费和修建豪华办公场所等消费性设施。

5.4 政府出资帮助村级化债

一是加大对村级的财政投。对村级开展水利、道路、环境整洁等公益事业要增加政府财政支助；同时增加对村级运转经费的资助，减轻村级经费压力，腾出资金用于偿还债务；村级承担公共产品供给任务的，政府要拨给足够的费用。二是村级为完成政府下达的任务性所形成设施设备，政府要出资收购，将款项拨还村级，或者将相关产权归属村集体，使村集体可以在合法合理的基础上盘活资产，增加收入用于偿还债务。

总而言之，化解村级债务，要坚持村民自治、民主监督，做到公平公正公开；要不断完善管理体制、规范乡村干部工作行为；在化解债务工作过程中不能忽视村级债权清收，建立科学的债务管理体制，综合利用清欠、盘活资源资产、增收节支等行之有效的措施化解旧债，并在新农村建设中切实防范产生新的不良债务，及时消除农村矛盾隐患，构建一个和谐的社会主义新农村。