浙江省差别化水资源费调整机制探析

姜 伟，郭友平

(浙江省水资源管理中心，浙江 杭州 310012)

浙江省自1993年开始征收水资源费［1］，在有关部门的高度重视下，征收制度逐步建立健全，难点问题得到有效解决，征管工作进一步加强和规范，征收规模逐年稳步扩大。然而，从节约保护水资源和保障经济社会可持续发展方面进行评价，浙江省差异化的水资源费标准机制尚未形成，利用经济手段进行调控的成效不够显著，必要对此问题进行研究和探析。

1 浙江省水资源费征收标准现状

1993 年，浙江省开始对境内的取水户征收水资源费;2004年，浙江省物价局、财政厅出台《关于调整水资源费征收标准的通知》(浙价费〔2004〕209号)，对水资源费征收标准进行了调整，该标准至今已执行10a。受传统水资源管理模式影响和当时的经济社会发展水平限制，浙江省水资源费标准存在分类不尽合理、征收标准总体较低、动态调整机制未建立等问题，影响水资源的合理配置和高效利用。浙江省2004年调整后的水资源费征收标准见表1。

表1 2004年浙江省调整后的水资源费征收标准表

1.1 分类不尽合理

从表1中可以看出，浙江省没有农业用水水资源费标准。据浙江省第1次水利普查公报数据，2011年度全省经济社会年度用水量为201.85亿m3，其中农业用水量为94.36亿m3，占比46.75%。农业用水免征收水资源费政策不利于开展农业节水工作，导致了浪费现象发生。桶装水、瓶装水的水资源费标准为5.00～10.00元/m3，而同样以水为主要原料并具有高附加值的饮料、酒类等，征收标准为0.10元/m3，差距过大不够公平合理。对洗车、洗浴、高尔夫球场用水、滑雪场等高耗水行业未建立差别化水资源费标准。

1.2 征收标准总体偏低

浙江省水资源费标准缺乏动态调整机制，导致标准执行10a未作调整，与经济社会发展和水资源管理形势不相适应。与周边省份江苏省相比，虽然两省经济社会发展水平以及水资源禀赋条件相当，但是两地征收标准差距甚大。据统计，浙江省地表水、地下水水资源费平均征收标准分别为0.08，0.45元/m3。而江苏省自1994年开征水资源费至今已4次调整征收标准，现地表水标准 (含南水北调工程基金)为0.20元/m3，地下水标准则参照当地管网水价执行，为1.20～2.50元/m3［2］。

2 建立差别化水资源费调整机制可行性探析

随着经济社会发展，影响水资源费的外部因素增加，建立兼顾各方利益的水资源费征收标准和调节机制，有利于实现水资源节约保护、高效配置和可持续利用。

2.1 最严格水资源管理制度营造良好政策环境

2012年01 月，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(以下简称“意见”)，要求建立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”。“意见”同时明确:严格水资源有偿使用，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格水资源费征收、使用和管理。2013年01月，国家发展改革委、财政部、水利部《关于水资源费征收标准有关问题的通知》 (发改价格〔2013〕29号)明确要求，浙江省在2015年底前要将地表水、地下水水资源费平均征收标准原则上应分别调整到0.20，0.50元/m3以上。当前，浙江省积极贯彻落实最严格水资源管理制度，推进“五水共治”，全面建设节水型社会。以上这些政策的出台和措施落实为浙江省制定差别化水资源费制度营造了良好环境。

2.2 水资源费差别化要素分析

差别化水资源费是综合考虑地域、用途、水质等方面的一种定价方法，通过水资源资产化的差别程度来实现水的高效配置。

2.2.1 以区域为要素的分类研究

水资源费征收标准的制定原则之一，就是要充分反映不同地区水资源禀赋状况，促进水资源的合理配置。

以江苏省为例，对于苏锡常地区和其他地区采用了不同的水资源费标准。苏锡常地区平均地下水标准为2.70元/m3，而其他地区的地下水资源费标准最高均值也仅为1.80元/m3［2］，两者有非常明显的差距。

浙江省舟山群岛、台州玉环、温州洞头、宁波象山等地属于水源性缺水，导致区域用水紧缺。以玉环为例，多年平均人均水资源占有量仅为577m3，为浙江省多年人均水资源量的28.80%、全国多年平均人均水资源量的25.10%，水资源问题已成为制约当地经济发展的瓶颈［3］。

因此，对浙江省水资源紧缺和相对充沛地区，应根据不同的禀赋条件采取不同的水资源费标准，充分发挥水资源价格的杠杆作用。

2.2.2 以行业用水为要素的分类研究

现行的浙江省水资源费征收标准按公共供水、自备取水、水力发电等取水用途进行分类，没有考虑行业用水和落实国家产业政策要求方面的差异分类，而全国其他省份已经率先进行这方面的探索和实践。

以广东省为例，广东从2009年开始实行新的水资源费征收标准规定，新的征收标准中对高耗能、高污染企业，水资源费在所公布的分类标准基础上加收50.0%。云南省也对淘汰类、限制类产业较一般产业加收水资源费。

浙江省民营经济比较发达，在几十年的改革发展过程中走了先污染、后治理的路子，现有大批的高污染、高耗能企业在浙江扎根发展。

根据《浙江省淘汰落后产能规划 (2013—2017年)》，明确以钢铁、水泥、造纸、化纤、印染、铅蓄电池、化工、制革、砖瓦、电镀10大行业为重点，在全省范围内加快落后产能淘汰，若对以上行业大幅提高水资源费，将会促进节水技术和设施推广应用，促使落后的产能最终实现转型升级。因此从可持续发展来看，浙江必然将推行以行业为划分的水资源费标准。

2.2.3 以水质为要素的分类研究

浙江省目前执行的水资源费标准，主要按地表水和地下水进行分类。由于地下水水质较好，过度开采会导致地面沉降，并且地下水具有战略保障意义等原因，其水资源费标准比地表水高数倍。对于地表水，无论水质优劣，浙江省都实行单一水资源费标准。

据浙江省水资源公报数据显示:丽水、衢州等地的河湖水质较好;嘉兴、台州等地河湖水质较差;水库水质相对较好，而河道水质较差。

云南省对江河和湖泊分别采取差别化水资源费标准值得借鉴［4］，具体见表 2。

表2 云南省水资源费征收标准表 (摘要)

从表2可以看出，云南省在地表水中的江河取水和湖泊取水划分中，由于湖泊水质好于江河，水资源费标准更高。

浙江省杭州市第二自来水水源从千岛湖引水工程已经启动，设计年均引水量约10亿m3。专业人士指出，千岛湖水质在全国60个国控重点湖泊 (水库)中名列前茅，应率先对千岛湖引水实行优质高价的政策，利用经济杠杆推进节水。浙江省宁波市等地也已具备实行分质水资源费的条件。

3 建立差别化水资源费调整机制的思路

随着浙江省生态文明社会建设的需要和“五水共治”工作的强势推进，建立差别化水资源费调整机制势在必行。有关部门需加强机制研究，尽快出台水资源费差别化调整政策。

3.1 完善水资源费标准分类

根据国家发展改革委、财政部、水利部《关于水资源费征收标准有关问题的通知》 (发改价格〔2013〕29号)要求，浙江省水资源费标准调整工作在抓紧进行中。水资源费标准，应考虑不同行业和产业对水资源费的承受压力，实行科学合理分类。根据取水水源不同，应对地下水和地表水、地表水中的江河和水库取水实行分类水资源费标准;根据产业特点，对淘汰类、限制类企业的水资源费标准要高于一般行业;根据耗水量不同，对洗车、洗浴、高尔夫球场、滑雪场等高耗水企业实行差别化的水资源费标准;对超计划或者超定额取水应制定惩罚性征收标准。

3.2 合理确定水资源费调整目标

综合考虑浙江省水资源状况、经济发展水平、社会承受能力以及不同产业和行业用水的差别特点，结合水利工程供水价格、城市供水价格、污水处理费改革进展情况，合理确定每个5a规划水资源费征收标准计划调整目标。根据国家发改委、财政部、水利部的要求，在2015年底(“十二五”末)以前，浙江省水资源费平均征收标准调整目标是地表水0.20元/m3和地下水0.50元/m3以上。

3.3 注重水量水质监测能力建设

要加快在线监测设施和高精度水表等量水设施的建设，为执行差别化水资源费提供设施保障，提升差别化水资源费的实施效果。在注重公共供水管道建设的同时，加快中水和污水等其他管道的建设，力促形成不同水源的供应格局，为用水单位在不同水源间的优化配置提供条件［5］。

4 结语

水资源是关系经济、社会可持续发展的重要战略资源，控制用水总量，提高用水效率是当前和今后水资源管理的主要任务。浙江省应严格落实水资源有偿使用制度，综合考虑地域、行业、水质等方面特点，实行差别水资源费标准，充分发挥价格机制对水资源需求的调节作用，这对落实最严格水资源管理制度，推进节水型社会建设将具有现实重要意义。

［1］浙江省物价局，浙江省财政厅，浙江省水利厅.浙江省水资源费征收管理办法［Z］.杭州:浙江省物价局，1992.

［2］江苏省物价局，江苏省财政厅，江苏省水利厅.关于调整水资源费的通知［Z］.南京:江苏省物价局，2006.

［3］玉环县人民政府.浙江省玉环县节水型社会建设规划 ［R］.杭州:浙江省水利河口研究院，2009.

［4］云南省物价局，云南省财政厅，云南省水利厅.关于水资源费征收标准的通知［Z］.昆明:云南省发展和改革委员会办公室，2011.

［5］曾雪婷，李永平.我国差别化水资源费调整机制研究 ［J］.北京:中国水利，2013(16):47-49.