论澳门病态赌博救助法制化

黄玉寅，陈思

摘      要：澳门病态赌博日趋严重与救助立法缺失现状之间的矛盾由来已久。澳门病态赌博救助法制化的必要性缘自澳门当下特殊的管制环境与病态赌博救助所牵涉利益的复杂性。为了尽快实现病态赌博救助法制化，应将理论着力点放置于救助法的内容（规制手段）与形式（法律位阶）两个方面。鉴于“病态赌徒”具有双重认定标准，澳门病态赌博救助法制化目前仍是一个极具挑战性的前沿课题。

关  键  词：赌博救助;博彩业;法制化;澳门

中图分类号：C913.8        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2014）12-0021-05

收稿日期：2014-02-26

作者简介：黄玉寅（1986—），男，山东聊城人，浙江警察学院治安系讲师，法学博士，研究方向为行政法学;陈思（1985—），女，河南固始人，宁波市北仑区人民检察院，法学硕士，研究方向为行政法学。

一、澳门病态赌博现象日趋严重与救助立法缺失之间的矛盾

澳门回归祖国15年来，借助于“赌权开放”与大陆“自由行”等内外政策的合力推动，澳门经济社会获得了空前的发展。然而，基于博彩业与生俱来的赌博与公益之双重属性，澳门经济社会繁荣昌盛的背后堆积着重重危机。正如《澳门经济社会发展报告》一书中所言：“近几年因博彩业的急速发展导致了严重的社会超载，各种社会问题日益突出。”[1]病态赌博问题就是摆在澳门政府面前的一大治理难题。早在2007年就有数据显示，有超过6%的澳门人士患上了不同程度的“问题赌博”症状。[2]近日有媒体指出：“澳门病态赌博率亚洲最高，十人中已有一人成为变态赌徒。”[3]或许是出于对现状的担忧，澳门行政长官崔世安最近曾数次在不同场合强调，今后一定要“遏制病态赌徒，关注问题博彩”。但政府负责人除了在各种场合表现出了治理决心外，澳门政府至今仍未系统地开展起预防和救助“病态赌徒”的实质性工作。实践中，真正在承担、落实救助义务的往往是诸如“乐天伦”赌博辅导健康服务中心、“澳门明爱”等民间机构。有人据此批评道：“澳门的赌场愈来愈多，但政府在预防和帮助赌徒戒赌的工作上讲，配套设施严重不足。”[4]笔者认为，从某种意义上讲，澳门政府“口惠而实不至”的前述样态不应受到过多责难与非议，因为“巧妇难为无米之炊”——政府要对“病态赌徒”施加管制与救助，不可避免地会触碰乃至侵害到“病态赌徒”或“承批公司”宪法上的基本权利（如人身权、财产权等），而基于法治主义依法行政原则之底线要求，“对于影响人民自由权利之重要事项，没有法律之明确授权，行政机关即不能合法做成行政行为。”[5]在当前的澳门，恰恰缺少一部系统完整的病态赌博救助法律规范。①这凸显了澳门博彩法律体系的不完整，也折射出当前澳门博彩监管体制的不健全。

二、澳门病态赌博救助法制化的必要性证成

澳门博彩法律体系当前存在的疏漏与缺失不只表现为病态赌博救助上的无法可依，诸如“暂时介入”条款（“博彩法”第44条）的残缺不全、“赌牌批给”条款（“博彩法”第45条）①的语焉不详等问题，也是澳门博彩法律体系不完整导致的结果。笔者讨论病态赌博救助的法制化，除了澳门病态赌博的情况日趋严重之外，还基于如下考量。

（一）基于管制环境的考量

首先，从澳门自身的情况看，一方面，澳门官方近年来持续高调地宣传“负责任博彩”的重要意蕴，特别是特首崔世安上任以来已数次强调将“遏制病态赌徒、关注问题博彩”列为政府急须解决的重要问题。[6]这无形中赋予了病态赌博救助法制化一个充分的“政策法”依据;另一方面，经过澳门社会各界尤其是澳门大学等非政府组织的持续努力，“负责任博彩”理念业已在澳门推广、传播和践行了十余载。至今，“预防与警惕赌博者沉溺于博彩活动”已成为澳门民众的一般共识。由此观之，病态赌博救助法制化具备了宽松的立法环境。此外，澳门民间的问题赌博辅导机构多年来在救助“病态赌徒”上富有成效的经验，也昭示着病态赌博救助法制化的内在条件渐趋成熟。

其次，从澳门外在的境况分析，一方面，全国人大对澳门未来的发展寄予了新的时代要求——保持澳门的繁荣稳定。[7]立足于长远看，澳门的繁荣稳定离不开澳门政府对病态赌博的关注，更不能缺少一个积极健康的博彩风气。更重要的是，澳门政府在病态赌博问题上的努力程度还将直接关系到中央对澳门的政策扶植力度。可见，澳门尽早施行病态赌博救助法制化是其继续繁荣稳定的“不二法门”;另一方面，在澳门周边，因垂涎于中国大陆庞大的游客群体，越来越多的国家选择开设赌场（如泰国、菲律宾、马来西亚、日本等）。一旦澳门未能维系好良好赌城的形象，澳门潜在的游客势必将流至其他开赌国家。所以，在病态赌博的遏制问题上，澳门政府应通过立法手段采取积极行动，努力减少负面影响。

（二）基于利益权衡的考虑

尽管边沁曾消极地认为，利益是“不属于任何更广泛的逻辑种类的词汇之一，无法以通常的方式来定义。”[8]然而，病态赌博救助究竟要涉及哪些利益，却必须在病态赌博救助制度建立之前给予回答。而确定了病态赌博救助制度所涉利益范围后，如何对这些利益进行分配与处置也是该制度趋于完善所无法回避的问题。据此可以说，“利益”问题与“病态赌博救助”问题相伴而生。

从发生学意义上看，政府的其他规制行为也会触及到利益调整分配问题，但病态赌博救助所牵涉的利益范围更加庞大，所涉利益纠葛也更为混乱。②此种特性决定了病态赌博救助应当选择法制化框架。第一，法律或者说法制化本身就是一种利益调整工具，其天然地作为“通过利益调整来实现社会目标的工具。”[9]法制化作为利益调整工具的特征与病态赌博牵涉利益之广泛、复杂的特性十分契合;第二，法律具有公共性。法律的公共性表现为内容上的公益性，来源于直接民主的正当性。很大程度上，对于需要处理、化解复杂利益纠葛的“病态赌博救助”而言，法制化能确保多种利益的发现、调整及分配过程受公益之引导，从而使该过程朝着公众所期望的方向发展，进而确保病态赌博救助制度的正当性。而那些非法制化工具，如“承批公司”等，因其以行政任务甚至私人任务的实现为主导，导致其无法适用“病态赌博救助”。与此相反，政府的其他规制手段（如征收博彩税）则不排斥非法制化工具。事实上，在澳门博彩业管制的实践中，非法制化工具运用的情况并不鲜见，以合同的方式规定博彩企业之纳税具体义务即是明证——“澳博”（博彩公司）与澳门政府签订的行政合同中明确规定：“承批公司必须向批给实体缴纳相当于博彩经营毛收入1.4%的款项，用以发展澳门特别行政区城市建设、推广旅游及提供社会保障。”由此不难看出，澳门病态赌博救助法制化乃是各种利益慎重权衡后的结果。

三、澳门病态赌博救助法制化的着力点

法国学者勒内·达维德曾悲观地认为：“一个现代国家的‘立法者不可能制定一套齐全的规定。所能期待于他的，至少在某些领域，只能是宣布一些原则，一些多少带普遍性的规定。”[10]如果承认人类的认知能力不足以及时跟进快速变迁的社会发展步伐，①那么勒内的前述观点的确很有道理。作为一个具有有限认知能力的理性人，笔者在文中仅论及病态赌博救助法制化的两个着力点。

（一）形式：依托于何种规范

“确立适当的法律位置，对谋求法治主义的彻底化是十分重要的”。[11]在这个意义上，病态赌博救助法制化第一个着力点当是确定一个合适的法律位阶。根据澳门当前的立法体制，病态赌博救助法可以从立法会通过的“法律”、行政长官颁布的“行政法规”、“行政命令”、“行政批示”以及经济财政司司长发布的“批示”等五种规范类型中择取。

长期以来，澳门的政治体治彰显出浓郁的“行政主导”特色，以至于行政长官制定的很多行政法规乃至行政长官批示，在事实上都发挥着职权立法的功能。例如，有关博彩中介人佣金豁免的规定即是以行政法规的形式出现的。[12]又如，关于博彩公司所得补充税的征收与豁免之规定，澳门径自采用了行政长官批示的形式。但在大多数国家和地区，这种涉及个人财产权的规定通常是以法律的形式规定的。由此产生了一个疑问，为了更好地贴近澳门本土文化，病态赌博救助法即使不考虑用行政批示的形式呈现，可否采用行政法规的形式呢？事实上，在病态赌博救助法制化这一点，不少国家并未严格地奉法律为圭臬。在澳大利亚，“负责任博彩”与“危害最小化”两项战略理念早已获得官方的正式肯认，但对病态赌徒进行管制的主要文字却印刻在2002年制定的作为规范性文件的《昆士兰责任博彩行为守则》之中。[13]在美国，由于承担“负责任博彩”义务的机构多是非政府组织，美国联邦政府甚至迄今都没有任何部门专司问题赌博，有关病态赌徒的救助方案较为零星地规定在美国赌博影响研究委员会（NGISC）制定的《美国赌博影响研究委员会报告》中。[14]

德国行政法鼻祖奥托·迈耶曾有过一段精辟的阐释：“在特定范围内对行政自行作用的排除称之为法律保留……经典的形式是确定所谓的基本权利或自由权利……除非有法律对此做出规定或者给予法律理由才可以对上述权利进行干涉。”[15]此言一出，法律保留原则迅速获得其他国家的认可和青睐。随后，行政虽为公益，但仍必须在法律之下进行渐成为各国约定俗成的惯例。事实上，澳门政府对病态赌博者进行救助，难免会通过限制其进入赌场、查封其银行账号等手段而限制赌博者宪法上的自我决定权、人身权与财产权等基本权利。而且，为了赌博者的利益而强令博彩企业（承批公司）禁止病态赌博者进入赌场，往往又会直接侵犯博彩企业的经营自主权。因此，无论政府声称何种理据，只要法律保留原则还是一个底线要求的话，就不应该将对私主体基本权利进行限制的权力单独交给澳门政府一方，唯此，才可保证澳门立法会对于行政机关的优越性。

此外，政府对赌博者基本权利进行干预也会触碰行政法学中的“重要性理论”。“重要性理论”的要义是：“某一事务对于共同体或公民越重要，对立法机关的要求就越高。随之而来的是调整密度：公民个人的基本权利越深远、紧迫，该权利对共同体的作用就越重要;社会问题越充满争议，法律调整就应当越精确和严格。”[16]由“重要性理论”可以推导出，病态赌博者的基本权利尽管应受限制，但由于该基本权利对赌博者个人乃至整个澳门共同体的意义非凡，故非经法律而不得限制。更为重要的是，由于受“行政主导”理念的影响，迄今为止，澳门立法会通过的博彩法律仅有4部，而其他博彩规范（行政法规、行政命令等）的总和却已达到了62部之多。有学者认为，澳门博彩立法在长达十年的时间内是停滞的，其存在严重的“结构性”问题。若澳门政府继续贪图方便而较多地使用低层次法律规范形式，则有消弱法律的稳定性、权威性和可预测性之虞，此问题不可等闲视之。[17]笔者以为，在回归15年后的今天，澳门立法会确实应有所作为。出于上述考虑，澳门病态赌博救助法制化应依托法律的形式。

（二）内容：聚焦于规制手段的讨论

本文语境下病态赌博救助法制化的内容将涉及规制手段问题。②关于“病态赌徒”的救助，管制主体可选择的规制手段不胜枚举，为了讨论的方便，笔者将着重论述预防手段（也会提及事后救助手段）。诚如有学者所言：“比较两种管制方式，无论是从管理成本还是对社会产生的消极影响，预防性管制显然优于追惩性管制。因此，作为现代社会的政府应当学会通过预防性管制手段来管理社会。”[18]采用预防性管制手段来“阻断”潜在“病态赌徒”的产生，对于澳门来说，不仅成本低廉而且副作用小。因此，以下四点预防措施是澳门病态赌博救助立法所不可或缺的。

第一，年龄限制的全面开启。近年来，澳门博彩业的蓬勃发展客观上增加了年轻人过早接触博彩活动的机会，这为年轻化“病态赌徒”的产生创造了机会。特别是在经过对收入方面利弊权衡的考虑后，不少澳门年轻人较早地从事了与赌博业有关的工作。由于澳门法律目前未禁止荷官可以在非工作赌场进行博彩，加之这批年轻人常常陷入赌博有技巧可言的误解之中，他们成为病态赌徒的风险几率一直在增加。年龄限制的全面开启应规定未满21周岁的青年人群不得进入赌场，这包括了前述人群既不得参与博彩，又不得从事有关博彩方面的工作，同时意味着那些瞒混入内的未满21周岁的人，即使赢得赌金也不得领取。可喜的是，2012年澳门立法会已根据《基本法》第71条的规定制定了第10/2012号法律——《规范进入娱乐场和在场内工作及博彩的条件》，该部单行法已对前述问题作出了详细规定。

第二，物理区域的适当隔离。物理区域的适当隔离乃是专门针对澳门目前地域狭小、城市规划混乱的特征量身设计的。由于澳门地域相对狭小、土地资源匮乏，以往的赌场较多地夹杂或散落于居民区、教育区等区域之中。对此，救助法可规定一定的区域隔离措施，如在博彩区与居民区和教学区之间的连接处放置一定的隔离物，或在娱乐场通往商业中心或餐厅的主要道路上放置若干隔离物等。

第三，广告规制的政府责任。因为相关博彩法律体系仍不健全的原因，误导或欺骗公众的博彩广告宣传在实践中仍然存在。此类广告容易对市民、游客特别是第一次参与赌博的人造成诸如赌博是一种投资行为的错误导向。因此，澳门病态赌博救助法可以考虑建立由评估机构对博彩企业的宣传进行监控的预防规制手段，此规制手段的目的在于检测赌场在做广告的过程中是否存在吸引不特定的多数人参与赌博、是否误导青少年、广告中是否充分说明了每种赌博游戏可能导致产生的赌瘾，以及是否规定了自我救助方式等。当然，病态赌博救助法还应规定博彩广告不得通过互联网、电视、广播等通讯电讯设施播放。

第四，社区环境的大力整顿。“社区作为人类亲密的生活共同体，在儿童的早期社会化过程中起到了重要的作用。邻里社区也是熟人社会日常面对面互动中形成的具有稳定的地域认同感，在人们的日常生活中起到‘守望相助的作用。”[19]但在澳门社区中存在大量的角子机，使人们生活共同体的社区受到污染与破坏，环境的破坏恰恰是“病态赌徒”迅速成长所依赖的温床。病态赌博救助法中应明确规定博彩企业的角子机不能进驻社区。此外，考虑到澳门行政主导的政治体制，病态赌博救助法中应笼统地规定澳门政府在社区的防范义务。

然而，采用列举的方式归纳病态赌博救助法之预防手段，难免会挂一漏万。因为“无论立法者多么高明，规章条文也不能网罗一切行为准则，不能覆盖一切具体案件。”[20]更重要的是，一旦救助法以列举的方式将各种预防手段予以明示，囿于救助手段多样繁杂的特性，救助法势必将呈现出杂乱无章的样态，从而违背了法制的规范性要求。美国行政法学者奥利·鲁伯曾提出过所谓的“第三条道路”。[21]根据他的观点，公共行政应尽量向“公私合作”为基本内核的“混合行政”模式倾斜。澳门地域面积有限且居民以华人为主，长久以来，澳门民众与政府之间养成了通过协商、合作的方式解决问题的习惯。[22]很大程度上，澳门业已具备了“公私合作”的优良传统。藉此，在对澳门病态赌博救助法的预防手段进行设计时，不妨考虑将“公私合作”作为主线，即采用“概括”加“列举”的方式——救助法首先要概括地规定预防手段包括政府单方之手段与作为“公私合作”之手段两种，继而，再以列举的方式对两种预防手段进行细化。“概括”方式主要是为了避免预防手段的挂一漏万，特别是在合适的时机出现时，经济财政司可通过“批示”的形式制定更加贴近现实要求的实施细则。而“列举”方式有助于救助主体迅速高效地开展行动，以此确保行政效能。（见下表）

[概括条款：政府单方之手段＼&⒈政府细化其专项预算：博彩税收、溢价金对病态赌徒救助费用的明确专项供给。（列举条款）＼&⒉设立、扶持若干隶属于政府机构的病态赌博辅导康复中心。如澳门目前的病态赌徒辅导中心。（列举条款）＼&⒊低收入群体（如领取最低生活保障者）涉赌后，社会最低生活保障费的中断发放及信息公开。（列举条款）＼&⒋年度调查报告的编制与定期公布（如“病态赌徒”黑名单的公布）。（列举条款）＼&概括条款：作为“公私合作”之手段＼&主体＼&列举条款＼&政府与赌场的公私合作＼&⒈自愿禁门令：接受病态赌徒本人的申请，弱形式审查获批后，将采取禁止赌徒入内与赌博账号禁用的双重管制措施。⒉家属禁门令：接受病态赌徒近亲属或与其共同生活的人的申请，强形式审查后，效果等同自愿禁门令之效果。⒊赌场员工向政府的信息汇报义务。＼&政府与药物治疗中心的公私合作＼&⒈禁门令申请事实的事先鉴定。⒉紧急治疗观察机制。⒊事后联合复查评估机制。⒋特殊情况下的强制治疗。⒌病态赌徒判断标准的归纳。＼&政府与社区、家庭的公私合作＼&⒈有关“病态赌徒”信息资料的搜集（病情的发展、是否得到缓解与控制、病态赌徒的其他近况）。⒉三方会谈（如为了防止家庭禁门令申请过程中发生误会，由赌徒、家庭成员与政府工作人员进行沟通）。＼&政府与其他社会组织的公私合作＼&负责任博彩教育周的宣传（通过小册子、互联网、游戏、电视等形式）、热线救助、举办年度问题赌博预防和康复会议等。＼&]

政府与其他主体共同承担、实施面向病态赌徒的常规管制手段，其要旨并不在于政府从既有的行政任务中全面退却，毋宁说是政府角色的变迁与规制手段的转型。实际上，采用政府与其他主体分担责任的进路，很大程度上会将管制所带来的风险降至最低。在针对“病态赌徒”的管制经验尚不够充足的时下，多重主体的协作有助于澳门整体管制经验的积累以及政府规制能力的提升。

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（责任编辑：王秀艳）