论石油储备模式的中国选择

2014-12-31马波，许锐辉

行政与法 2014年12期

马波，许锐辉

摘要：在当今世界能源格局中，石油无疑占据着核心地位，是支撑国民经济持续发展和国防现代化的重要能源。对石油储备主体的选择，亦是对石油储备模式的选择;对承担国家石油储备主体认知的不同，亦表征着对储备模式的一种价值取向与事实判断。对我国石油储备模式的选择是以政府储备为主导，还是以企业储备为主导，抑或是以政府储备与企业储备相结合为主导，在法律层面上主要表现为“政府型”石油储备模式、“政策型”石油储备模式以及“混合型”石油储备模式三种模式。本文认为，根据我国的现实国情，建立以政府为主导的“混合型”石油储备模式，有利于较快地建立起石油储备基地，完善相关的规章制度，进一步形成契合生态文明理念诉求的能源法制保障体系，维护我国的国家安全与根本利益。

关键词：石油储备模式;能源安全;能源法治;中国选择

中图分类号：TE82 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）12-0035-07

收稿日期：2014-09-25

作者简介：马波（1976—），男，黑龙江人，广东石油化工学院法律系副教授，博士研究生，学科带头人，广东海洋大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地特邀研究员，研究方向为环境资源法学;许锐辉（1989-），男，广东湛江人，广东石油化工学院在读法律硕士，研究方向为环境资源法学。

基金项目：本文系2013年度广东省学科建设专项课题“我国石油储备法立法问题研究”的阶段性成果，项目编号：2013WYXM0085;2014年度教育部人文社科青年基金项目“雾霾治理视角下的能源效率监管法律制度研究”的阶段性成果，项目编号：14YJC820041。

一、石油储备的内涵界定

自上世纪70年代第一次石油危机发生后，西方许多发达国家就已逐渐认识到能源安全的重要性。为应对石油危机，防范石油短缺所带来的经济、政治与社会风险，这些国家纷纷采取了建立石油储备基地，完善石油储备法律制度等措施。从一定意义而言，能源安全的核心是石油安全，而石油安全的核心则依赖战略石油储备制度的确立。美国著名石油史学家丹尼尔·耶金曾指出：“自1973年的石油冲击之后，显然石油公司再已无力而且也不会自己处理今后的危机，而要由各国政府来承担这一职能。从那时起，工业国建立起一套能源保障体系，其核心是国际能源机构和战略储备。这些储备可以用来避免短缺和制止恐慌。”[1]国际能源机构（IEA）对石油储备的界定是：“指在国际能源组织的成员国家内，在扣除10%的实际不可动用石油量后，该国家内政府和社会所拥有的所有石油资源量总和，包括管线和中转站中的存量。”[2]事实上，我们可以根据储备主体与功能的不同将石油储备进一步细分为政府储备和商业储备。“所谓政府储备，专指由政府根据有关法律规定，通过财政资金给予支持建立、运营并完全由政府控制的、储存于各种储备设施中的石油储备，这部分储备政府拥有，纳入中央政府财政预算，作应急目的。所谓商业储备，又称为企业储备或者是民间储备，是指企业除了承担商业储备的义务外，还负有‘强制性的法定储备义务，并将这些储备全部纳入国家石油储备的一种模式。它主要是为了保证企业的正常生产与经营，并对市场起到调节和平衡作用。”[3]可以说，无论是政府储备还是商业储备，皆服务于保障国家能源安全之根本目的。

二、石油储备模式的类型梳理

事实上，完备的石油储备模式在国外已经运行多年，由于具体国情不同，各国在石油储备模式的选择上既存在一定的同质性，又存在一定的差异性。目前，具有代表性的是美国、日本、德国、法国等国建立起来的个性化石油储备模式。笔者认为，实质上，“石油储备主体的选择，也可以说是石油储备模式的选择。”[4]换句话说，国家石油储备到底是以政府储备为主导，还是以企业储备为主导，抑或是以政府储备与企业储备相结合为主导。这三种不同的石油储备主体在法律层面上主要表征为“政府型”石油储备模式、“政策型”石油储备模式以及“混合型”石油储备模式。

（一）“政府型”石油储备模式

“所谓‘政府型石油储备模式，是指除石油储备的目标、动用均由政府设定外，储备行为主体及储备资金来源基本上都是政府的行为。也就是说，以政府为主导的石油储备模式，其管理主体是政府相关职能部门，由国家负责石油储备的管理与运作。”[5]“政府型”石油储备模式以美国为较典型的代表。例如根据美国《能源政策与储备法》（1975）的规定：在联邦能源管理委员会（FERC）下设立战略石油储备办公室（SPRO），由其负责战略石油储备工作。1977年，又根据《能源部组织法》（1977）的规定设立了能源部，将石油储备办公室划归能源部，专为能源部负责战略石油储备工作。具体做法为：所有战略石油储备都由政府承担，指定能源部下设的战略石油储备办公室及其在新奥尔良的项目管理办公室，具体负责战略石油储备的管理与营运。在资金来源上，石油储备由联邦政府负责，从建设出库、石油采购到日常运营管理等费用均由联邦政府支付。联邦财政设有专门的石油储备基金预算和账户，基金的数量由国会批准。2000年，美国政府用于石油储备的总投资额高达215亿美元。而在石油管理方面，其管理模式为由“能源部——储备办公室——储备基地”构成的三级管理模式。由能源部进行宏观管理，由石油储备办公室负责与石油公司签订合同，负责具体的工作运行。事实上，美国政府并不直接管理民营企业的石油储备，对民营企业的石油储备建设也没有直接的资金支持，但美国政府会给民营企业一定的税收优惠政策来支持其发展。

（二）“政策型”石油储备模式

“所谓‘政策型石油储备模式，是指政府只颁布石油储备的相关立法及政策并成立专门的指导机构作相应的指导及监督工作，而具体的石油储备工作则由社会商业机构进行具体操作。这种模式在政府构建石油安全系统时，具有成本核算较低且易于控制的优点，但体系设计复杂，要求管理者具备较高的宏观管理水平。”[6]目前，世界上采用这一模式的国家主要是法国。法国《石油供应安全法》（1992）规定：“法国设立战略石油储备行业委员会（CPSSP），专门负责制定储备政策以及战略石油储备的运作。另外还成立了安全储备管理有限公司（SACESS），其根据战略石油储备行业委员会（CPSSP）的要求进行石油储备管理，并收取相应的管理费用。”石油经营者可以自主选择将法定石油储备义务量的54%或者80%交由战略石油储备行业委员会代为储备，战略石油储备行业委员会向其收取存储费用，经营者剩下的46%或者20%储备义务则可自行储备。“安全储备管理公司按照石油储备专业委员会的要求购入原油或成品油作储备，而石油战略储备行业委员会和安全储备管理有限公司则承担着一半左右的储备义务。”[7]法国建立石油储备库和购买储备的专项经费，由国家财政负担并具有绝对控制权。可以说，“政策型”石油储备模式在很大程度上减少了国家财政开支，对控制石油储备的成本以及进一步提升法国国家石油储备能力作出了重要贡献。

（三）“混合型”石油储备模式

所谓“混合型”石油储备模式，是指由政府及社会共同构建石油储备体系的石油储备模式，即政府储备和民间储备并重，包括国家石油战略储备、企业法定石油储备、企业商业石油储备等几种类型，其主要特点在于国家、地方石油储备和民间石油储备相结合。目前，世界上采用这种模式的国家主要是日本和德国，但它们所侧重的储备主体却不尽相同。在日本，是政府储备与民间储备并重，以政府储备为主;而德国则体现出官民结合、以民为主的特点。

⒈日本：以政府储备为主的“混合型”石油储备模式。日本是一个能源匮乏的国家，这样的国情使得日本政府与企业都非常重视能源安全问题。日本采用的“混合型”石油储备模式是在长期的经济发展中逐渐完善起来的。具体而言，日本实行的“混合型”石油储备模式是官民结合，是由政府和民间共同承担石油储备义务，政府和民间各占一半的石油储备量。日本政府授权经济产业省能源厅统一对石油储备进行战略指导和管理，再由经济产业省设立石油公团负责制定国家石油储备基地建设、石油储备的运作计划和管理国家石油储备公司。此外，日本还成立8家国家石油储备公司负责具体建设及管理10个国家石油储备基地。日本《确保石油储备法》（1975）规定：“炼油厂、石油销售公司和石油进口公司承担石油储备的义务，并且要求设定各自的石油储备量。企业的这种石油储备义务是强制性的，只有得到经济产业省的批准，这些企业才可以向市场投放储备原油。”《确保石油储备法》（1975）还规定：“凡是从事石油进口、石油炼制（炼量超过10万立方米）和石油销售的商社（超过205万立方米）均有义务承担70天经营量的义务储备。而日本政府则有义务为石油公司提供支持，包括通过日本开发银行为石油公司储罐的扩建提供低息贷款，通过日本石油公团分别为石油共同储备基地的建设各出资金50%，为民间储备购买石油提供低息贷款。”[8]而就石油储备管理模式而言，日本采取的则是经济产业省资源能源厅、国家石油储备中心、国家储备公司以及储备基地四位一体的管理模式。

⒉德国：以民为主的“混合型”石油储备模式。根据德国《石油及石油制品储备法》（1978）的规定，石油储备分为储备联盟石油储备（EBV）、政府战略石油储备和企业石油储备三种类型，其中，储备联盟石油储备（EBV）需要承担90天的储备量，企业则需承担30天的储备量，而政府只需承担17天的储备量。从中不难看出，德国的石油储备不是以政府储备为主体，而是以储备联盟石油储备（EBV）为核心的一种模式。“德国的石油储备联盟（EBV）是一个依法成立的，由德国经济部负责监管的公共机构。它实行强制性会员制，国内所有炼油商和进口商必须成为其下属会员。服务于国家的石油战略是德国石油储备联盟的主要职责，石油储备联盟并不追求利润，也不能进行投机性买卖。”[9]德国《石油及石油制品储备法》（1978）明确规定：“石油储备联盟必须以尊重市场运作规律为前提进行经营活动。大型炼油厂、石油进出口公司、石油销售公司和使用石油发电的电厂必须加入石油储备联盟，成为该联盟的一员。”而《能源经济法》（1998，2005修订）则对发电厂的石油储备义务予以了进一步的规定。该法规定：“达到一定生产水平（100MW）的发电厂负有储备石油以及其他化石燃料的义务，储备量应不少于30天的自用电需求。”可见，德国的管理模式采取的是政府和民间相结合的方式，石油战略储备的管理由经济部总体负责，石油储备联盟（EBV）则具体负责管理联邦石油储备。

三、“混合型”石油储备模式的中国选择

（一）三种石油储备模式的利弊甄别

“政府型”石油储备模式、“政策型”石油储备模式与“混合型”石油储备模式可谓各有优缺点。“政府型”石油储备能最大限度地表达国家意志，有利于能源安全管理与政府能源意志的有效实现，避免由于市场失灵而造成的石油资源的浪费，但其需要的经济成本较其他模式而言也是最高的;“政策型”石油储备模式具有成本核算较低、易于控制的优点，但该模式体系设计复杂，主要通过石油储备的政策、法律引导相关主体进行储备。政府只是负责石油储备相关政策的颁布，成立专门机构对石油储备的运作进行指导和监督，由社会上的商业性组织负责具体细则的实施，这对管理者的管理水平有着较高的要求;“混合型”石油储备模式则可以有效发掘和盘活社会上现有的储备能力及营运能力及相关资源，大大减轻政府的财政负担，并充分调动社会资源参与石油储备的运营，但其局限性在于难以区分商业储备和义务储备之间的界限。“当前，大多数学者推崇中国应建立‘政府型的石油储备制度。因为在他们看来，石油的供给是否稳定关系到一个国家的能源安全，直接影响一个国家的发展稳定，而对石油等能源的管理自然就应该由国家来控制。但是，‘政府型石油储备模式要求一个国家拥有雄厚的财政力量和行之有效的行政管理体制。”[10]如果我国采用“政府型”石油储备模式，可以尝试对储备资金量进行简单的测算，以评估其可行性。按照国际能源署的规定，成员国至少要储备90天，约8500万吨（1吨约等于7桶）的石油进口量，如果原油以每桶100美元来计算，则我国购进储备原油的资金将是一个巨大的数字。再加上大型石油储备基地建设与日常管理的维护费用，所需资金会大大增加。这些资金投入若完全由政府承担，则政府的财政将越来越大，不利于我国经济的持续、健康发展。因此，笔者认为，根据我国的现实国情，“政府型”石油储备模式显然不是最佳选择。可以说，“政策型”石油储备模式是最可取、优势最大的一种模式。因为“政策型”石油储备模式集合了“政府型”石油储备模式的高效迅速与“混合型”石油储备模式的成本最低、利益最大化等优点，但其却需要完备的制度保障、较高的管理水平以及完善的市场化运作空间。就现实情境而言，我国能源法治保障体系的建立尚需较长时间，也很难像法国那样进行完全的市场化操作。因此，综合比较来看，以政府为主导的“混合型”石油储备模式是最适合我国的。该模式既可以在一定程度上发挥民营企业的作用，又可以由政府主导石油储备建设并掌握主动权与控制权，二者共同构建石油储备体系。同时，还可以有效抵御因石油供应不足带来的政治、经济风险，夯实石油储备基础，提升能源效率，解决能源供给问题，保障能源安全，维护国家利益。换言之，在当前复杂的国际政治、经济格局下，运用多种资源分批次建立石油储备基地并快速达到一定的石油储备规模，对保障我国能源安全至关重要。日本之所以能在短短的数年内迅速提升石油储备量，一个最为重要的经验就是借助民间石油储备，这一做法对提升国家石油储备能力起到了重要的补充作用。我国《能源发展“十一五”规划》（2007）提出：“要加快政府石油储备建设，适时建立企业义务储备，鼓励发展商业石油储备，逐步完善石油储备体系。”因此，我国选择以政府为主导的“混合型”石油储备模式，既可以确保政府成为石油储备的主体，由国家掌握重要的石油储备资源，也能够确保在紧急情况下石油供应的及时性。所以，我国建立以政府为主导的“混合型”石油储备模式是最为合适的。

（二）以政府为主导的“混合型”石油储备模式的确立

2010年1月，国家能源局首任局长张国宝在首届中国经济年会上表示，我国已经顺利完成了石油战略储备一期工程，首批四个储油基地——镇海、舟山、黄岛、大连已投入使用，储备总量约1400万吨。事实上，我国第二期石油储备基地建设已于2008年启动，2012年底基本完工，分别是鄯善石油储备基地、独山子石油储备基地、兰州石油储备基地、天津石油储备基地、锦州石油储备基地、湛江石油储备基地、惠州石油储备基地、金坛石油储备基地，这八个基地的总储油能力达到2300万吨。根据国家发展改革委、财政部联合发布的《国家石油储备基地第一期项目建设管理试行办法》（2004）（以下简称《试行办法》）规定：“国家发展改革委国家石油储备办公室，作为储备基地项目的投资者，行使国家石油储备出资人职责。委托中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国中化集团公司在储备基地项目的建设阶段管理基地公司，并承担建设任务。”随着2008年国家石油储备中心划归国家能源局管理，国家石油储备中心正式成为国家石油储备建设和管理的执行机构，“这标志着以国家战略石油储备为主体，以地方石油储备、企业商业储备和中小型公司石油储备为补充的石油储备体系化建设已拉开帷幕。政府储备、地方储备与企业储备、战略储备与义务储备相结合的石油储备制度已基本建立，三级管理体系正式启动。”[11]根据《试行办法》的规定：我国的战略石油储备基地由国家负责投资，由中国石化集团公司、中国石油集团公司和中国中化集团公司三大石油公司负责总体建设，项目建成后由国家储备中心接管，负责运营。笔者认为，在市场经济日益成熟的今天，必须充分发挥石油企业的作用，调动各方面的力量，这样，才更有利于我国石油储备体系的建立。此外，企业进行石油储备不仅对国家有利，而且对企业自身也极为有利，其能够增强企业自身抵御风险，提高经营安全的能力。因此，我国应该鼓励民营企业多参与石油储备，利用其闲置的石油库容增加石油储备的总能力。“据中国商业联合会石油流通委员会的统计数据显示，我国民营石油批发企业有663家，仓储企业247家，总储量约为2.3亿吨，但多数处于闲置状态。”[12]由此可见，我国应该鼓励民营企业深层次参与石油储备建设，以立法的形式规定民营企业在石油储备中的权利与义务，让民营企业共同承担起保障石油安全的责任。这样，不仅能够在短时间内快速建成高质量的石油储备基地，而且能够保障我国的能源安全。

综上所述，我国的国情较适合建立以政府为主导的“混合型”石油储备制度，由中石油、中石化、中化三大企业承当起主要的法定石油储备义务，同时利用好民间石油储备资源，让民营企业也适当地承担起石油储备义务，这有利于我国在财政负担较小的情况下快速建立起高质量的石油储备立体化体系。

四、我国石油储备模式的立法设定

当前，有关石油储备的各种问题都急需法律手段加以规制，但目前我国尚未出台有关石油储备方面的法律法规。2004年6月，国务院审议通过的《能源中长期发展规划（2004-2020）》（2004）曾提出：“我国要尽快完善石油储备制度体系，根本扭转我国不断恶化的石油资源安全形势。”尽管《能源法》（草案建议稿）中也有关于石油储备、石油管理等方面的规定，但可操作性不强，并且《能源法》至今迟迟未能出台。2014年4月18日，国务院总理李克强在新一届国家能源委员会首次会议上表达了对能源安全问题的强烈关注。2014年6月13日，习近平总书记又主持召开中央财经领导小组第六次会议，专题研究我国能源安全战略。习近平总书记特别强调：“推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案，启动能源领域法律法规立改废工作。”因此，笔者认为，作为能源法治体系中最为重要的《石油储备法》的制定已经刻不容缓，而石油储备模式的选择问题则需要尽快解决。鉴于我国已经初步建立起了“国家石油储备中心+三大国有石油公司”的石油储备模式，即由国家石油储备中心代行国有资产出资人权力，由中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国中化集团公司在储备基地项目的建设阶段管理基地公司，并承担建设任务的“政府主导型”的运作模式，因此，就未来我国《石油储备法》制定中有关民营企业参与石油储备的相关法律问题提出以下具体的建议。

（一）立法规定企业的石油储备义务与规模

关于企业石油储备义务问题，笔者认为，未来我国制定的《石油储备法》可以明确规定：“中华人民共和国境内从事石油生产、经营业务的企业具有石油储备义务，储备量按照企业规模予以核定，具体由能源局单独制定标准当量”。石化企业（国有企业、民营企业以及其他类型企业）作为重要的储备主体，可以在提升国家石油储备能力方面发挥重要作用，尤其要调动民营石油企业的积极性。改革开放以来，我国经济快速发展，已成为世界第二大经济体。我国石油企业数量众多，经济实力较为厚实，如果国家在石油储备进口税收等方面进行减免，石化企业具备一定能力进行石油储备，将会促使我国尽快完成第三期石油储备基地建设并达到较大的石油储备规模。对此，笔者建议，《石油储备法》还可以明确规定：“中华人民共和国境内从事石油生产、经营业务的企业，需储备相当于其自身一个月（或两个月）石油供应量的法定石油储备量。”一般来讲，石油企业在正常的生产经营中都要保持一定的商业储备量，用于应付企业周转需要和商业运行中的意外事件，增加企业的抗风险能力。“目前，我国石油系统内部大约拥有21.6天进口量的生产周转或商业周转库存量。”[13]因此，笔者认为，应该让企业承担起相当于其自身30天石油供应量的法定石油储备义务。

（二）立法规定企业完成石油储备的期限与释放条件

对于企业完成石油储备的期限，一般国家都规定为3-6个月以内。故此，我国未来制定的《石油储备法》可以明确规定：“中华人民共和国境内的石油生产、经营者需在其经营活动开始的6个月内完成法定石油储备义务量，前3个月完成50%的法定石油储备义务量，后3个月完成剩下的50%法定石油储备义务量”。按此规定，不强行要求企业在其开始经营便需完成法定石油储备义务量，而是给予企业一定的时间，以减轻其法定石油储备的压力。此外，笔者认为，企业完成石油储备义务只是解决了石油储备的“进口”问题，但还存在一个必须依法规定的储备石油的“出口”问题，即储备石油的释放条件、程序以及其他相关问题。对此，笔者建议，《石油储备法》应明确规定：“石油储备不以营利为目的，当发生石油供应短缺或中断时，不可高价出售储备石油，应首先动用企业法定石油储备，最后动用政府石油储备”。我国的国情适合选择企业与政府共同构建石油储备体系，以政府储备为主导，民间储备为辅。对此，根据国际能源署的规定，应达到90天石油储备量，即民间储备一个月（30天）的石油储备量，政府储备两个月（60天）的储备量。民间储备直接存于销售油库中，应符合经济原则，同时政府储备在最危急的时候释放能够最大限度地表达国家意志，这既有利于国家能源安全的管理，也有利于充分发挥以政府为主导的“混合型”石油储备模式的优势。

（三）以立法的方式提升储备企业的能源效率

提升储备企业的能源效率，可以有效地降低企业的成本，增加整体石油储备的能力。因此，有必要通过立法制定经济诱导与激励制度，调动企业扩大石油储备的积极性。对此，《石油储备法》可以明确规定：“企业在进行石油储备时应提升能源使用效率，减少储备石油的损耗，并给予税收、贷款以及奖励等方面的激励”。《石油储备法》还可以规定：“企业在进行石油储备进口时可申请免除关税，企业进行石油储备管理的费用可纳入石油营运成本”。这些规定将有助于保护地方生态环境，减少石油储备企业的成本，降低储备过程中的油量损耗。同时，该规定还有助于减轻石油企业的储备压力，进一步增强企业活力。亦如美国《能源政策法案》（2005）所表述的那样：“提高能源效率将减少能源成本，使经济更具效率和竞争力;促进能源安全;减少能源活动对环境的影响。”

对石油储备主体的选择，也是对石油储备模式的选择。石油储备主体可由政府、企业、商业组织构成，不同国家在进行石油储备时的储备主体不同，进而形成了“政府型”的石油储备模式、“政策型”的石油储备模式以及“混合型”的石油储备模式。可以说，这三种类型模式各有优缺点。“国家战略石油储备是一个复杂的系统工程，仅仅依靠政府进行储备，不但会给财政带来很大的负担，同时储备数量也很难达到预定目标，必须采用政府和民间共同承担的多种储备方式。”[14]因此，为确保国家能源安全，形成资源与制度优势，我国应选择并确立以政府为主导的“混合型”石油储备模式。

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