“省直管县”体制改革持续推进研究

2014-12-31柯学民

行政与法 2014年12期

摘要：基于地方治理视角分析“省直管县”体制改革，建立不同层级政府之间合理的职责、权能分工体系，建立政府、市场、社会三者之间界限明确、多元合作的治理框架，建立不同区域政府之间的政策协调与沟通合作机制，对于改革的持续推进以及促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

关键词：省直管县;地方治理;压力型体制;市场经济;行政区经济

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）12-0006-07

收稿日期：2014-02-20

作者简介：柯学民（1977—），男，湖北大冶人，云南师范大学历史与行政学院讲师，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业博士研究生，研究方向为地方政府、人事行政。

政府的权力配置和层级设置是决定政府运行是否科学有效的关键，直接关系到政府的能力与绩效。20世纪80年代以来，世界上越来越多的国家开始推行以权力下放、减少政府层级为核心的行政管理体制改革，赋予地方政府更多的自主权及灵活性，以提高政府效能，回应公众更多的需求。在我国，随着社会主义市场经济的不断发展与完善以及科学发展观、和谐社会和“中国梦”等一系列发展战略的提出，尤其是我国以“大部制”改革为代表的政府横向行政管理体制改革的不断深入，以“省直管县”为代表的政府纵向层级管理体制改革需求愈发强烈。基于地方治理的分析框架，只有对不同层级间政府权力运行关系进行优化调整，继而对不同层级间政府职能进行合理定位，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥地方政府职能作用，建立政府横向“大部制”改革与纵向“省直管县”体制改革相互促进、相互协调机制，才能全面、深入地推进我国行政管理体制改革，建设服务型政府，为科学发展提供体制保证，为“中国梦”插上腾飞的翅膀。

一、影响“省直管县”体制改革持续推进的因素分析

从浙江省20世纪90年代推行“强县扩权”改革以来，截至目前，我国已有20多个省份推行了不同程度的“省直管县”管理体制改革。在改革过程中，各地坚持因地制宜、分类指导的原则，根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件进行了“行政直管县”、“财政省直管”、“强县扩权”和“扩权强县”等不同形式的实践探索，形成了多种不同的改革模式，对提高政府效率和政府能力、改善经济社会发展环境、促进县域经济发展与繁荣起到了重大作用。然而，在改革过程中，由于种种原因，改革也遇到了不少难题，影响了改革的持续推进。按照财政部2009年所提出的改革总体目标要求（即在2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革），很多省份并没有实现这一目标，尤其是一些中西部省份（包括河南、云南、甘肃、陕西、四川等），多数只是在进行财政“省直管县”改革试点。全国范围内只有个别省份（海南）全面推行了“行政省直管县”改革，只有两个省份（江苏、黑龙江）进行了行政“省直管县”改革试点，绝大多数省份仅仅推行了“财政省直管县（试点）”、“强县扩权（试点）”、“扩权强县（试点）”改革，一些省份改革进程缓慢甚至呈停滞状态。因此，探索影响“省直管县”体制改革持续推进的根本原因是当前政府和学界面临的急迫任务。

（一）“压力型体制”是影响“省直管县”体制改革持续推进的基础因素

所谓“压力型体制”，是指“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”[1]政府层级间的压力型体制的核心机制是“政治化机制”，即上级政府，特别是中央政府和各级党委为了完成某些重要任务，就会将它们确定为“政治任务”，要求下级政府以及职能部门全力完成，并相应给予政治上和经济上的激励和惩罚。[2]在压力型体制下，下级政府与上级政府之间形成了一种不对等关系，掌握了权力优势与资源优势的上级政府在某种程度上形成了“单边垄断”。上级政府将“政治任务”层层加压和递增，形成了“省压市—市压县—县压乡镇—乡镇压村组”的模式，并最终以GDP加以量化和考核，并以奖励升迁和“一票否决制” 实现正、负激励。[3]

近些年来，“省直管县”体制改革虽然通过“扩权强县”、“强县扩权”、“财政省直管县”、“行政省直管县”等方式赋予县（市）政府越来越多的经济社会管理权以及财政管理权，然而这种权力下放是一种不完整的权力下放，并没有完全改变地级市与县（市）级政府的行政隶属关系，地级市仍可以在人事任免等方面对县（市）政府施加压力，进行控制;而且，这种权力下放是在现行的政治体制内以省级政府向县（市）政府放权的形式实现的，并不是法律意义上的授权，县（市）政府获得的权力并没有得到人大立法的明确认可，不具有法律效力。因此，在当前“省直管县”体制改革下，县（市）级政府作为上级政府行政命令执行者的角色并没有完全发生改变，省市县不同层级政府间仍主要体现为一种比较典型的“压力型体制”。只要不同层级政府间的这种关系体制没有发生根本性改变，不同层级政府间的权力关系没有得到彻底的优化与调整，不同层级政府间的职能责任不能完全理顺，即不能改变不同层级间政府的命令——控制关系，县（市）政府仍只是作为上级政府的附属物，由此县（市）政府在地方治理中的自主性和创新精神就很难实现。在不同层级政府的层层加压下，层级越低的政府就会陷入治理任务日益繁重和治理能力愈发不足的困境，“省直管县”体制改革也就很难取得实质性的进展。

（二）市场经济不完善是影响“省直管县”体制改革持续推进的关键因素

1.我国市场化改革不彻底影响了“省直管县”体制改革的持续推进。市场在资源配置中能否起决定性作用，政府能否完全转变职能更好地发挥作用，是“省直管县”体制改革能否持续推进的关键。浙江“省直管县”体制改革之所以能够走在全国的前列，一个重要的前提是浙江作为全国民营化、市场化改革的先导，是具有典型特征的民间主导型市场经济，这为浙江地方政府角色定位、行为选择以及职能转变构建了特定的约束条件和激励机制，在浙江塑造了相对合理的政府与市场的关系，成为浙江“省直管县”体制改革取得较好成效的重要基础。让人意想不到的是，在中西部地区越来越多省份竞相模仿和移植的“浙江模式”。近年来，浙江遭遇了前所未有的挑战。2008年爆发一直延续至今的国际金融危机，几乎把“浙江模式”逼入了绝境。成千上万的中小企业出现经营困难，大量行业龙头“老大”纷纷“跑路”，浙江的区域经济也遭遇了一场深刻的发展危机。中西部地区很多效仿和移植“浙江模式”的省份在“省直管县”体制改革的持续推进中更遭遇了极大的困难。从根本上说，浙江以及其它一些省份面临的危机还在于市场化改革不彻底，政府职能转变不到位，政府与市场、社会失衡的状况并没有完全改变的缘故。可以说，在市场化改革没有取得纵深推进，政府职能转变没有取得突破性进展，服务型政府建设没有取得实质性成效之前，“省直管县”体制改革取得的绩效必定是有限的，其在更广范围内和更深程度上得以持续推进必定会遇到更多的艰难险阻。

2.市场化发育不均衡影响了“省直管县”体制改革的持续推进。我国东、中、西部地区市场经济发育程度极不均衡，而不同区域之间经济社会发展也不平衡，即使是在同一个省份，不同县（市）之间市场化发育程度也有很大的差异。“地区之间的巨大差异，决定了各地在发展过程中面临的行政体制问题是各不相同的，决定了同一个行政体制方案在各地的实施可能会出现截然不同的局面。”[4]也就是说，区域之间市场化发育不均衡以及由此造成的经济水平的差异，增加了“省直管县”体制改革的复杂性、艰巨性及不可预测性，必然也会影响改革的持续推进。

（三）“行政区经济”是影响“省直管县”体制改革持续推进的重要因素

“行政区经济”是我国改革开放以来兴起的一种“由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊经济现象。”[5]其实质是地方政府为了追求地方经济利益的地方保护主义，是行政力量主导下的经济区域与行政区域的高度重合，是制约经济社会要素合理流动，影响区域经济一体化的严重障碍。“市管县”体制通过行政区划的调整虽然在一定程度上消除了市域范围内县与县之间的行政壁垒，但并没有突破市与市之间行政区划的限制，而且把中心城市作用的发挥又限制在一个新的框架之内。在地方政府职能尚未发生根本性转变，地方保护主义没有完全消除的情况下，全面推行“省直管县”体制很难完全克服“市管县”体制的弊端，而只能使市与市之间的行政壁垒演变为县与县之间的行政阻隔。同地级市政府相比，县（市）政府对区域经济的自我保护可能有过之而无不及，县（市）政府有可能利用自身在改革中获得的更大权力同其它县（市）进行更加激烈的竞争，建立更加封闭的“行政区经济”。从这个意义上讲，“省直管县”体制改革能否打破“行政区经济”，建立基于平等、谈判、协商、契约的地方间沟通与合作机制，避免改革陷入行政区划反复调整的怪圈以及可能造成的区域内分散化发展和无序化竞争局面的出现，并促进市场要素在区域之间进行自由合理的流动，实现区域资源有效配置与合理利用，对于改革能否取得预期绩效和改革的持续推进具有重要意义。

二、地方治理的兴起及其中国适用性

（一）地方治理的兴起

地方治理是20世纪80年代在西方发达国家最先兴起的地方政府管理变革运动。西方地方治理运动的兴起，一方面源于经济全球化的推动，是一国地方政府和公民社会在全球化浪潮下的自我调整、自我完善、自我适应的过程;另一方面，西方地方治理的兴起是源于“政府失败”和“市场失灵”的第三种道路选择。在自由放任主义阶段，西方资本主义国家极力奉行亚当·斯密的自由市场经济理论，认为在市场的“看不见的手”的指引下，经济资源配置可以达到帕累托最优，政府只需扮演“守夜人”角色，承担保护个人财产安全、保卫国家领土主权完整、维持公平竞争市场秩序等职能，而不需要直接干预市场经济活动。在这种理论指导下，西方国家开始提倡“大市场、小政府”的管理模式，强调“管得最少的政府就是最好的政府”。资本主义发展到垄断阶段之后，西方国家频频爆发的经济危机打破了“市场万能”的神话，使人们逐步认识到了市场的缺陷，即市场失灵所造成的“外部性”、市场垄断、信息不对称、不正当竞争、分配不均等种种问题，是市场自身所无法解决的。有鉴于此，西方经济学界要求政府干预、调节经济的呼声日益高涨，“凯恩斯主义”理论就此抬头——该理论主张扩大政府职能，由国家对社会经济活动进行干预和控制，通过扩大政府开支，实行财政赤字政策，刺激经济增长。凯恩斯政府干预主义理论最初确实起到了纠正“市场失灵”的作用，但到20世纪70年代后又暴露出了更多的问题。美国里根政府与英国撒切尔政府的改革实践均力图向世人表明政府不是社会问题的解决者，政府本身就是一个大的社会问题，其突出表现为政府机构膨胀、官僚主义泛滥、政府决策失误、政府官员“寻租”、政府财政危机与信任危机等等。20世纪80年代以来，针对“政府失灵”，一场声势浩大的“新公共管理”运动浪潮在世界范围内兴起，其重要主张是将市场机制与私营部门的管理方法和技术引入政府公共管理，以“重塑政府”，提升政府的管理能力和公共服务能力。在市场与政府的选择上，钟摆再一次摆向了市场。新公共管理运动为政府管理提供了崭新的理念和创新的实践，为市场经济环境下处理政府与市场、社会的关系提供了有益的启示。然而，新公共管理理论在实践中也暴露出其具有的局限性，其用经济学的观点和方法分析公共组织以及对市场价值的过度崇拜等引起了许多人对它的批评。20世纪80年代，查尔斯·沃尔夫曾指出，“市场与政府之间的选择是复杂的，而且这种选择通常不是两个方面（二择其一），这不是单纯地选择市场或政府，而往往是两者的不同组合之间的选择，以及某种配置资源模式的不同程度之间的选择”。[6]面对不可避免的“市场失灵”与“政府失败”，越来越多的人不得不寻求政府改革的“第三条道路”。20世纪90年代，在全球范围内，地方治理的兴起无疑正是在市场与国家的这种不完善的结合之外的一种新选择。[7]

遗憾的是，地方治理也不是完美无缺的，它也会面临现实困境。正如鲍勃·杰索普所言：“虽然有愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和/或国家协调的失败，但我们仍不应当忽视一种可能：以治理取代市场和/或等级统治是会失败的。治理的失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致。”[8]

（二）地方治理的适用性

自从地方治理理论被引入中国之后，关于治理在中国的适用性问题就引起了学界越来越大的争议。由于我国有着与西方国家截然不同的政治、经济、社会治理环境，如果忽视中西方治理环境的巨大差异，作为超越“政府失败”与“市场失灵”的地方治理将会面临着极大的治理失灵风险。刘建军认为，在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱，会使中国在改革开放时代所奠定下来的现代化成果遭致毁灭性的打击……把西方现代政治已经成型之后产生出来的治理理论，视为是解决中国问题的灵丹妙药，显然是一种幻想。[9]臧志军认为，“治理”离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系;二是民主、协作和妥协的精神。这两个前提在我国都还不具备：目前，我国总体上并不存在成熟的多元管理主体，我国纯粹的志愿性团体，不仅数量少、活动领域狭窄，而且缺乏相关的程序性规则，导致它们不能自主地参与公共事务管理的协商与合作，更不要说与政府形成双向对等的关系。此外，在当今中国政治文化中，民主、合作与妥协仍然是有待于大力培植的因子。[10]杨雪冬认为，在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的情况下，如果过分地夸大治理的效用，把本来作为远景的治理状态视为眼前的目标，则可能破坏正在进行的现代制度建设。因此，加强国家构建，充分发挥国家管理社会经济的能力，对于发展中国家来说，也许更加迫切和至关重要。[11]

虽然上述学者对地方治理理论引入中国抱有很大的疑虑，但还是有学者对地方治理理论能否在中国应用持有积极的看法，强调应该在“取其精华、去其糟粕”的基础上，探索一条既有治理共性又有中国特色的地方治理之道。何增科认为，改革开放使中国的私人经济部门和民间组织力量日益壮大，形成了政治国家、私人经济部门以及第三部门之间相对独立、分工合作的新型治理结构，治理和善治理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用。[12]王诗宗认为，中国政治和行政体制作为一个整体，内部存有碎片化的迹象，这为公民参与提供了空间;加之市场化进程造就了私域，进而可能发展出国家与私人之间的“公域”，这也为参与行为提供了主体准备;况且地方政府拥有一定的独立性，在采用新的政策工具、与社会力量合作方面有一定的主动性。因此，（地方）治理理论主张的公共管理方式在中国（至少在局部公共事务和地方公共事务意义上）具有适用性。[13]何显明认为，“尽管治理理论是在西方特殊的社会背景中产生的，但一旦它传入中国，同中国民主政治发展的社会环境、前提条件，以及策略选择的价值取向和可能性空间等等结合在一起，就产生了一系列中国语境下的特殊意义”，[14]它“至少可以为中国民主政治发展的制度安排提供合法有效的知识依赖。”[15]

上述成果为我们分析地方治理理论在我国的适用性提供了重要的启示。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将改革总目标确定为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是党首次提出将“治理”理论应用于国家改革实践，标志着我国改革开放进入了一个新的发展阶段，也给关于地方治理理论是否适用于中国的争议划上了句号。这意味着在西方土壤中生长起来的地方治理理论对我国“省直管县”体制改革如何持续推进具有非常重要的启示，它对我国不同层级间政府如何分权协作，政府如何处理好与市场、社会的关系，不同区域间政府如何沟通合作以及对政府的行政（决策）民主和行政管理方式创新等等都具有重要的借鉴意义。

三、“省直管县”体制改革持续推进——基于地方治理的分析框架

“省直管县”体制改革是国家政治体制改革和行政体制改革的重要组成部分，理解“省直管县”体制改革，不能简单地将其视为地方行政区划的重新调整，而必须将其视作市场经济条件下地方政府治理行为与模式的重塑。或者说，当前由于各种问题和矛盾所引发的“省直管县”体制改革的要求，实质上是中国已经日趋成熟的市场机制、不断壮大的社会组织以及地方政府自主权的自我扩张对与之相适应的政府治理新模式的一种制度需求与呼唤。因此，从地方治理的视角来看，“省直管县”体制改革的持续推进，不仅需要地方政府层级的优化调整，更需要理顺省市县不同层级政府间的职责权限，切实推进政府职能转变，推动不同区域政府间的沟通与合作。

（一）从地方治理的视角分析“省直管县”体制改革，应对不同层级政府间的行政权力运行关系进行优化调整，理顺省与市、县、乡（镇）各自的权能分工，形成一种平等、分权、合作、协调的新型政府间关系

当代中国的地方治理有着不同于西方国家的政治体制环境，最主要的表现是不同政府层级间存在着一种“压力型体制”。在“压力型体制”的运作逻辑下，职责下移，权限上移，各级政府间权责不一致、分工不清，上下级政府机构设置雷同、政府工作效率低下。要彻底消除政府间的“压力型体制”，“省直管县”体制改革决不是简单地减少一两个行政层次，其关键在于打破政府权力自上而下的单向度统治型管理方式，建立起不同层级政府间合理的权能分工体系，在改革中逐步淡化层级观念，倡导一种平等、合作、分权、协调的新型政府间关系。如果把地方政府层级体制改革仅仅理解为减少一两个行政层级，只是在机构、人员精简上做文章，就不能从根本上解决政府间事权财权不对称、政府间权能分工不明确以及区域经济发展不平衡等种种问题。首先，省级政府主要负责落实中央政府制定的决策，协调市县政府间事务，以及切实履行省级辖区范围内的经济调节、社会管理和提供公共产品、公共服务的职能。目前，在省级政府与市县政府的职能优化调整中，尤其应当突出省级政府在基本公共服务供给中的职责，强化省级政府在基本公共服务均等化中的统筹功能，建立以省级政府为主，以市县政府为辅的分工体系。其次，市县政府应在“市县分治”的基础上进行各自的功能定位。城市政府应集中精力抓好城市建设，改善城市投资环境和基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，发挥城市的中心作用和辐射功能，为周边县（市）提供技术、人才、信息、资金支持;县（市）级政府作为直接管辖和服务农村的一级政权，职能重心要逐步转向小城镇建设，促进农业市场化、现代化，推进城乡协调发展，满足辖区居民对基本公共服务的需求。第三，在省市县各自职能重新界定之后，还需要进行相应的权力优化调整。原属于地级市的人事、财政、经济、社会、行政管理权可以直接下放到县，原由省政府掌握但也可由县（市）政府行使的权力则需要逐步下放给县（市）政府，需要在全省范围内统一协调、统一管理的事务，权力则上收到省政府。此外，还需要强化省政府对县（市）政府权力运行的监督权力，完善各级人大对政府权力的监督机制。最后，在权能分工的基础之上，建立以法律为依据的不同层级政府间平等、分权、合作、协调的新型政府间关系，通过共同协商、平等合作来处理日益复杂的社会公共事务和不同区域的协调发展问题。

（二）从地方治理的视角分析“省直管县”体制改革，应切实推动政府职能转变，对政府、市场、社会三者之间权力结构和权力运行关系进行优化调整，明确政府、市场和社会三者各自的职能范围，建立起政府与市场、社会、公众多元协商合作的治理结构

我国当代的地方治理有着不同于西方国家的经济体制环境。在西方市场经济较发达国家，地方政府主要承担公共产品和公共服务供给职能，基本不需要履行过多的经济发展职能。而我国的国情使得地方政府不得不把组织和推动当地经济发展作为自己的重要职责，“能不能把地方经济搞上去”是评价地方政府工作成效的关键性指标。21世纪以来，随着科学发展观、和谐社会和服务型政府等一系列发展战略的提出，我国的行政体制改革迫切要求政府转变职能，要求将行政力量从社会领域和市场领域撤回。从地方治理的视角分析“省直管县”体制改革，不仅要理顺不同层级政府间的行政权力运行关系，而且要利用改革切实推进政府职能转变，对政府、市场、社会三者之间的权力结构和权力运行关系进行优化调整，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的职能作用;要依法公开行政权力运行流程，减少不必要的行政审批环节，建立各级政府权力清单制度，明晰每个部门、每个单位、每个职位的权责，给权力划定明确边界，为市场主体营造公平竞争的发展环境;要“从根本上收缩政府管理社会、经济事务的权力，合理规约政府的治理边界，改变以政府为主导的单中心治理格局，改革资源行政化的配置模式，在政府、市场与社会的良性互动中实现地方治理，形成政府-市场-社会多中心治理的格局。”[16]当然，在市场发育不充分、政府职能转变不到位的情况下，“省直管县”体制改革必须因地制宜，允许多种改革模式的存在并制定出不同的改革方案，在环境条件不具备的情况下甚至可以暂缓推行地方政府的改革。

从地方治理的视角分析“省直管县”体制改革，应超越行政区划的界限，破除地方保护主义，建立不同区域地方政府之间的政策协调与沟通合作机制，推动区域经济协调发展。从根本上说，“省直管县”体制改革不能消除县与县（市）之间的竞争，更不能消除县与县之间的竞争。从地方治理的视角分析，问题的关键在于在改革能否打破地方保护主义，建立起一种有效引导和促进良性竞争的区域政府间、层级政府间基于平等、合作、协调、谈判、伙伴关系基础之上的政策协调与沟通合作机制。首先，省级政府要引导市与市、县与县之间走差异化发展道路。不同县（市）可以利用自身优势，形成自身优势产业，通过签订政府间公共产品互助协议等方式进行互助合作，将各自拥有的资源有效整合到区域公共产品的供给体系中去，实现公共产品供给的帕累托最优，提升区域公共产品的整体水平。其次，在建立不同区域政府协调合作机制的过程中，尤其要注意大力发展非政府组织、私人部门和公众组织共同参与。区域合作治理只有建立在区域利益相关者高度认同和共同参与的基础上，才能在目标上汇集多个利益相关者的要求，实现区域公共利益最大化。最后，还要建立不同区域政府间不正当竞争的刚性约束机制。县（市）政府也是“经济人”，在合作过程中也会想方设法采取机会主义策略，以各种行政干预手段扭曲公平竞争机制，最大限度地追求自身利益。为此，在实施“省直管县”体制改革过程中，要切实强化省级政府的综合协调功能，建立健全政府之间竞争的制度规则体系，避免政府之间的零和博弈。

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