规范项目用地管理以提高土地利用效率的探索

摘 要：建设项目的实施，必需有土地的有力支撑和保障，而如何保障项目的合理用地需求、规范项目用地秩序，为区域经济发展服务，是新形势下国土资源管理的重点。文章针对巴东县建设项目用地面临的现状和困境，深入分析了出现各种矛盾的主要成因，并重点阐述了如何在管理措施上开展探索，化解矛盾，为县域经济发展保驾护航。

关键词：国土资源管理；用地需求；用地秩序

为全面落实中央扩大内需，促进经济平稳较快发展的决策部署，各地抢抓机遇，纷纷争取工程项目，用以拉动经济增长。所有项目的实施，需要土地的有力支撑和保障，而如何保障项目合理用地需求，规范项目用地秩序，为县域经济发展服务，是新形势下国土资源管理的重点。通过在基层所先后参与国家重点工程（沪蓉高速公路、宜万铁路）、县重点招商企业（沿渡河电业）、移民工程等项目用地的征地协调工作，对全县项目用地情况、报批情况进行了了解和调查，笔者认为只有严格规范管理用地行为，才能使用地秩序步入良性轨道，积极主动为项目建设优质服务、真正促进地方经济全面协调可持续发展。

1 我县项目用地的现状

据不完全统计，2012年巴东县共有34家单位申请用地，涉及水电开发、矿山开采、招商引资、交通设施、特种养殖、地灾治理、移民复建等众多范围，用地面积达81.2364公顷，其中农业用地66.4204公顷。用地项目中，国家重点工程项目用地44.6504公顷，占用地规模的54.9%，招商引资企业用地31.044公顷，占用地规模的38.2%，其他项目用地5.542公顷，占用地规模的6.9%，而2008年规划预审用地12.8公顷，报批用地26.7951公顷，其中农用地25.2784公顷，报批面积占用地面积32.9%，还有67.1%的项目用地是提前用地，边用边批，或用后再批或不批。有的公益事业（如学校、公路等）等项目用地只是依标准给被征地农户进行补偿，签订用地协议后，动工修建，就不再审批。在项目实施过程中，项目用地单位还要使用大量的土地，临时搭建工棚、摆放设施，同时会引发许多次生矛盾，尤其在补偿、拆迁、用地数量和范围上与农户发生争议，导致纠纷、阻工现象屡屡发生，如沿渡河电业工程用地在规划拆迁、临时用地补偿及复垦环节上，经常发生纠纷，乡镇共协调、化解矛盾140余起。从以上现象可以看出，项目用地秩序亟待规范。

2 现状成因分析

通过国土部门开展的一系列土地执法行动以及通过“卫片执法”对违法用地行为的严肃查处，用地企业还是“大法不犯，小错不断”，为什么项目用地秩序较混乱，用地中会产生许多次生予盾，纠纷不断呢？究其原因，主要有以下几个方面：

2.1 用地单位规范用地意识弱

用地单位在用地过程中，只考虑工程设计，只考虑如何顺利施工，不考虑百姓利益，不考虑用地合法性。主要表现在以下方面，一是权力关系从中作梗。用地单位认为是国家重点工程，不管程序是否合法，如不及时用地，就直接向省级反映，招商企业用地认为若没按企业意思用地，就向州、县反映，其他企业若要用地，就先占地再找关系说情。形成“重点工程强制用地，招商企业关系用地，其他工程违法用地”的现象。二是不按标准补偿。在用地过程中，有的用地私下与农户协商，不管面积多少，补偿标准多少，就是几百或几千元了事。三是没有及时办理用地审批手续。在项目用地时，由于怕农户阻工，影响工程进度，只是依标准给农户进行补偿，不办理用地审批手续。四是超越范围用地。尤其是在临时用地中，经常为了一时的施工方便而越界占地。五是项目用地时间紧。许多项目用地时间提前，项目用地从规划、动工、竣工都需要一段时间，而由于多种原因，工程迟迟不能上马，一旦动工，时间紧迫，工期在急，施工企业只想按期竣工，对手续是否得到审批严重忽视。

2.2 被征地农民的期望值高

一是不按程序要求补偿。被征地农户经常找施工单位要求直接给现金补偿，不给钱不准动工。二是不依标准要求进行补偿。被征地农户要求“不依面积，给多少钱就动，不给就不动”，不按国家明文规定的补偿标准执行。因此，经常出现农民阻工、用地企业与农户扯皮的现象，因法院排妨致使工期经常延误，用地难度较大。

2.3 政策法规的约束性强

是由于为了守住耕地保护红线，用地手续办理周期相对较长，程序多，手续繁琐。二是土地规划调整工作相对滞后。由于经济形势及国家政策变化，土地利用总体规划编制与调整相对跟不上。三是用地计划指标限制。年初所定用地计划，由于政策变化，到年终启动新项目的时候，用地计划却早已用完，用地无法审批。

2.4 土地执法力度不够

土地的合理利用必須用严格的土地执法作保障，而在实际的土地执法过程中，因各种利益和关系网的存在，致使土地执法受到限制。比如在项目用地审批中，经常出现以言代法、随意减免费用、减少程序，甚至默许违法占地的现象。尤其是公益事业（学校、公路及其他设施）用地，从某种程度上讲，为了加快项目实施进程，满足某一时间段内的工作需要，就可能与土地执法发生冲突。在这样的前提下，土地执法监察往往陷入比较尴尬的局面，要协调好经济建设和严格执法之间的关系比较困难，从而影响了土地执法的力度和效果。

3 对策及建议

我们国家正处于发展中，各项工作都在积极建设，尤其是许多城市在发展中遇到了用地的烦恼，每向前一步，都会受到土地供需矛盾的挑战。各省纷纷出台政策拉动内需，无疑会增加很多用地需求，同时在规范用地上也面临严峻形势，要确保耕地占补平衡，确保县域经济发展，必须在管理上增加措施，结合我县实际，本文认为应该采取以下措施：

3.1 加强舆论宣传

切实加大土地法律法规的宣传力度，着力营造依法用地、依法管地、依法护地的浓厚氛围，为转变传统的用地观念，规范我县用地秩序创造良好的舆论环境。要增加法律透明度。通过对违法案件查处，对法规法律宣传，让干部清楚、群众明白，耕地保护是一条“高压线”，明白其中利害关系。同时要加强与决策层面的沟通。国土部门的干部要全面熟悉国家土地利用的政策，加强对土地政策的系统学习和研究，找准用地需求与政策法规的切入点，最后将相关政策、调查报告等与领导进行沟通，以供领导正确决策。

3.2 严格规范管理

贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神，落实最严格的耕地保护和节约用地制度。各类建设项目要尽量少占或不占耕地，并确保先补后占，占补平衡；加大存量和低效土地挖潜力度，严格执行用地标准、用地程序。其次，要加大执法力度。严厉查处未经审批擅自占用集体土地建住宅和其他改变土地用途的违法案件，做到发现一起查处一起，形成强大威慑效果。同时要建立健全执法监管长效机制，采取有效措施，做到早发现，早制止，早处理，减少投资建设损失，降低执法成本。三是要严格实行问责制。实行责任追究，地方政府官员对当地耕地保护，节约用地和土地执法负总责，国土部门干部承担直接工作责任，若有失误，严格追究。

3.3 积极优质服务

作为国土部门，应为用地项目单位提供优质服务，从源头上杜绝违法用地，规范用地行为。一是搞好政策咨询。为用地企业搞好法律咨询和政策解释，指出具体操作的办法，让用地企业在用地过程中少走弯路。二是加强土地利用总体规划的统筹和管理。抓紧修编，将新增建设项目纳入新一轮规划统筹安排，重点保障。三是提供用地“一条龙”服务。整合局内单位现有机构，给用地企业提供从“地勘地灾评估-勘测定界-土地估价-土地代征”一条龙服务，在政策范围内切实减少用地企业办理手续的麻烦，尽量做到一次到位。四是建立审批快车道。加快用地预审，根据项目实施的缓急程度，优先安排，科学调整计划安排，突出重点和急需，提高工作效率，从而建立审批快车道。五是加大耕地后备资源开发整理力度。通过土地整理，复垦和开发，低丘岗田改造，提高耕地质量，补充耕地数量，确保耕地动态平衡。

3.4 切实维护农民利益

一是严格履行征地程序。公开透明操作，依法履行告知、听证等程序。二是完善征地补偿办法。合理确定补偿标准，积极拓展安置渠道，积极争取多项政策，优先解决被征地农户的实际问题。三是加强征地实施过程监督。从征地程序、面积丈量、费用补偿过程进行监督，确保补偿费用足额支付到被征地农户手中。

4 结束语

近年来，通过国家的宏观管理，坚持两个最严格的耕地保护和节约集约用地制度，我国耕地面积减少的速度明显趋缓。随着《意见》的出台，可见国家更加重视土地的科学利用和规范管理。为了用足用好国家各项土地政策，我县尚需要积极的探索和实践。只有注重县域土地的宏观管理，发挥土地的综合效益，才能保障项目的实施真正推动县域经济发展，真正造福于民。

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作者简介：向险峰（1973，9-），男，工程师。