秉承法治化思维优化检察权配置——以民事行政诉讼检察监督权为视角

文◎孟睿王金刚

秉承法治化思维优化检察权配置
——以民事行政诉讼检察监督权为视角

文◎孟睿*王金刚*

民行诉讼检察监督权的配置在一定程度上折射着国家民主法治进程，反映着权力架构体系的科学程度和公民权力的保障状况，同时也要与本国的宪政体制相适应。总体上说，我国现阶段处在法治国家建设的初级阶段——“行政国家”的历史时期。我国社会主义市场经济的法律体系已经基本建立，各部门、各领域无法可依的局面基本上不复存在，但其法治类型仍属于“形式法治”，即“从民行立法到司法的每一个法律实践环节都必须遵循法律的程序，将国家权力纳入法律设定的轨道并且不同机关的权力均由法律加以明文规定。”［1］但事实上，法律的形式主义只是法治现代化评判的标准之一，除此之外，还应考虑到“法律的价值合理性”与“法律的效益化原则”，即法律实施的社会效果能够充分确证法律自身的价值，并且能够得到社会成员的高度认同。［2］因此，只有将民行诉讼检察监督权改革与现阶段我国特定的社会形态、司法体制相协调，才能最终实现“民行监督的形式法治”向“民行监督的实质法治”转变。

一、检察监督权配置中存在的主要问题

（一）民行诉讼检察监督权的监督范围和内容不尽清楚

《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。2013年1月1日，全国人民代表大会常务委员会通过的新《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”这与1991年的《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判进行监督”相比，显然扩大了检察机关对民事诉讼实行法律监督的范围，对强化涉及民事诉讼的法律监督、抑制该领域的裁判不公和司法腐败行为发挥积极的作用。但是，两部法律对民事行政诉讼监督权规定的过于原则笼统。由于民事行政诉讼监督的规定不够详尽，具体职权与原则性规定不匹配，相关程序规定不完善等原因，所以造成检察机关在履行督职责过程中遇到了一些困难和问题。“为了有效发挥检察监督在民事行政诉讼中的职能作用，保障民事行政诉讼当事人的合法权益，应当通过修改法律，完善相关的民事行政诉讼制度”［2］。

（二）民行诉讼检察监督权的监督方式和手段过于单一

由于法律对检察机关在民事行政诉讼中的监督授权比较模糊，导致该种监督受到很大的局限。对于法院违反诉讼程序的案件，检察院只有在当事人提出申请并且经过审查认为可能导致错误判决的情况下，才能启动抗诉程序，要求法院再审；而对审判人员在审案过程中发生的渎职行为，检察院则无法加以监督。同时，人民检察院对人民法院审理案件的情况很难全面及时的加以掌握。检察机关对民事行政诉讼的监督，旨在发现民事审判与行政诉讼中存在的徇私舞弊、枉法裁判、违反程序等问题，法院的审判案卷是对审理案件过程和相关证据的记录，检察机关只有审查案卷材料才能了解法院裁判的过程和理由，才有可能对法院的判决是否合法作出准确的判断。但实际上，法院往往在此问题上持不合作态度，常以法律没有规定、提供案卷有困难为由而阻挠检察院调阅民事案卷，从而导致“调卷难”成为民事诉讼监督中的普遍现象，直接影响到了检察机关的监督效果。

（三）民行诉讼检察监督权的再审抗诉程序有待完善

检察机关抗诉后启动再审的期限法律并无明文规定，导致民事行政抗诉案件再审难，而且因为绝大多数抗诉案件由原审法院审理，导致民事行政诉讼改判难。一些法院对民事抗诉案件久拖不决，大大影响到了民事抗诉监督的效果。由原审法院审理抗诉再审案件，这是导致“改判难”的重要原因，因为对法院来说，改判意味着有可能受到错案追究，承担相应的责任。因此这就影响到了检察监督的效果，也阻碍了对错误判决的纠正。而且相当多的民事抗诉案件都要经过三级检察机关的审查，如此繁琐的抗诉程序，也导致检察机关抗诉效率底下、抗诉成本增加。

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二、白俄罗斯检察权的优化改革对我国民行诉讼检察监督权配置的启迪

（一）民行诉讼检察监督权范围广泛、内容清晰

改革过后的白俄罗斯《宪法》和《检察官法》都对检察机关的法律监督权作出了明确的规定。白俄罗斯的检察制度在发展中仍继承了苏联检察机关的基本模式和职能，其改革是一个渐进的过程。其中关于民行诉讼检察监督权的规定尤为详细，最高委员会颁布的白俄罗斯共和国法律文集第2539-XII号中规定：“检察院监督法院的诉讼活动，并对法院在民事、刑事、行政案件中所作出的判决和裁定的合法性及执行进行审查监督”。除此之外，还有相关的细则辅助该法的实施。

相比之下，我国民行诉讼检察监督权规定的范围和内容过于简单笼统。《民事诉讼法》中仅有6个条文规定了检察机关对于民事诉讼的检察监督权，相关的司法解释也将具体的监督事项削减殆尽，对于监督法院执行的有关规定更是空白。法治社会要求检察机关的所有监督职权均要有法可依，但立法上的衔接失灵致使我国的民行诉讼检察监督权有悖法治原则。改革之前的白俄罗斯检察机关在民行诉讼监督领域也没有充分发挥其应有职能。因此，在最近几十年的改革进程中，积极采取各种有效措施以加强检察机关的监督作用，并且效果显著。由此证明，改革后的白俄罗斯民行诉讼检察监督制度充满了活力，与我国当前的政治体制发展相匹配。

（二）民行诉讼检察监督权的监督方式及手段多种多样

白俄罗斯立法者认为，检察官是检察机关所拥有的职权的具体执行者。根据《检察官法》第21条规定，具体包括：自由出入权。处于工作的需要，检察官在出示工作证后，可自由出入被监督的企事业单位，以便检查执法情况；要求提供文件权。对于被监督的单位，检察官可以要求提供文件，同时还可以要求单位的领导和其他公务人员提供由他们签署的命令、指令、决议、指示、必要的文件材料、统计资料等；要求解释权。检察官可以传唤公务人员、公民，并要求他们对违法的事由作出解释；审查决定权。检察官可以对行政违法的公民被采取的行政拘留及相应措施的合法性进行审查，可以决定释放被非执行机关非法拘留的人员。检察官在行使上述职权时，可以聘请专业人员查明问题、进行技术鉴定等，如发现确实存在违法情况的，可以由检察长和副检察长就相关单位和问题提出抗议、抗诉意见或要求、直至法庭提起抗诉。

三、完善我国民行诉讼检察监督检的几点建议

（一）拓宽民事行政诉讼检察权的监督范围

1.将对裁判的公益监督引入民行诉讼检察监督对象之中。学界曾有一种观点认为，检察机关在民事诉讼检察监督中对国家利益和社会公益未能给予应有的关注，实践中也从未真正依职权主动提出过抗诉。虽然2013年的《民事诉讼法》赋予了检察院公益监督的权力，并以条文的形式规定了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但并未对法院发生法律效力的判决、裁定侵犯国家利益与社会公益的情形赋予相应的监督职权。为了促进检察机关对国家和社会公益的关注，笔者认为，应在司法解释中明确检察机关对法院发生法律效力的判决、裁定侵犯国家利益与社会公益的，应当依职权启动检察监督程序，并细化此种监督的程序性规定。

值得注意的是，2013年1月1日实施的《民事诉讼法》在上述方面取得了一些进展，强调了对国家利益和社会公共利益的检察监督。该法208条规定“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”［4］但问题是，上述修改后的条文只是针对调解书而言，不包括法院的判决、裁定，即检察机关只是在发现调解书中存在违反国家利益、社会公共利益的情况时，才有必要提出抗诉。显然，该规定仍然有待完善，否则会导致检察机关对法院诉讼活动的监督缺乏力度。

2.将对法院在民事审判中的调解行为列入民行诉讼检察监督对象之中。注重通过调解来解决民事纠纷，是我国民事诉讼的一个特点。1991年全国人大通过的《民事诉讼法》第9条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿与合法的原则进行调解；调解不成的及时判决。”2013年1月1日实施的《民事诉讼法》第9条仍然沿用了上述规定。可以说，调解在程序上具有灵活、简便的特点，有利于快速结案、息诉止争，提高诉讼效率，并且可以防止社会矛盾激化。因此，诉讼调解已经成为我国法院解决民事纠纷的重要手段。根据统计，我国法院以调解方式结案的，占民事诉讼案件的80%左右。［5］过去因对调解是否属于检察监督范围存在争议，导致检察院并未真正开展对民事诉讼调解的监督工作。但实际上，民事诉讼中的违法调解现象屡见不鲜，如强行调解、以调代刑、久调不决、不分是非，或以合法的调解形式掩盖非法的目的等等，这些都需要检察机关对其进行有效的监督。笔者认为，应该以司法解释的形式，将法院在民事审判中的调解行为列为民行监督对象之一。但关于调解监督的情形不宜过于宽泛，只有严重侵犯当事人及案外人诉讼权利、违反国家利益及社会公益的调解行为才能进入检察院监督的范围之内。同时细化相关监督权能的程序性问题，以便检察机关在操作过程之中更加得心应手。

（二）丰富民行诉讼检察监督权的监督手段及方式

1.赋予检察机关调取法院原审卷宗的权力。在业界，早有学者指出，“检察机关要对民事行政诉讼活动进行监督，必须通过审阅法院卷宗了解诉讼过程和审理情况，否则监督就无法进行。根据法律规定，只有上级检察院有权对下级法院的裁判按审判监督程序提出抗诉，如果要求上级检察院必须派员到下级法院所在地阅卷或复印卷宗，将耗费大量人力、财力。为此建议通过完善立法，进一步明确检察机关可以调取审判卷宗。”［6］然而，2013年的《民事诉讼法》并未赋予人民检察院以调阅原审法院案卷的权力，这显然不利于检察机关对法院审判过程的监督。笔者建议，应将此项权力明文规定在相应的司法解释中，使检察机关监督权力的行使更加符合我国法治思维的要求。

2.赋予检察机关调查取证的权力。业界一直认为检察机关应当具有调查取证的权力，其依法获得的证据应当作为再审法院认定事实的证据。“法律既然赋予检察机关对法院生效裁判提出抗诉的权力，也应当赋予它相应的措施，以充分了解生效裁判的合法性。对于生效裁判是否建立在充分的证据基础之上，法院的审判活动是否违反法定程序，审判人员在审理案件时是否有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为等关系到生效裁判合法性的事实问题的审查判断，在很大程度上依赖于检察机关对相关事实的调查取证。”［7］但是，2013年的《民事诉讼法》只是赋予了检察机关以调查核实权，而不是调查取证权。如该法第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”可见，调查核实只是针对法院进行裁判时所依据的证据情况，而不是让检察机关去获取新的证据。此种调查核实权形同虚设，将检察机关的监督权限定在形式检察的范围内，剥夺了其实质检察的权力，在一定程度上影响了我国法治建设的进程。笔者认为，应在相关的司法解释中，将“调查核实权”做扩大性解释，明确本法所述的“调查核实权”包括调查、取证、核实等相关权力，将人民检察院的民行诉讼检察监督权从“形式监督”逐步转变为“实质监督”。

（三）创新民行诉讼检察监督权中的再审抗诉程序

笔者认为，完善民行再审抗诉的程序应从以下三方面着手：第一，改变再审抗诉权提起的级别，赋予检察机关对同级法院的抗诉权。现行诉讼法规定的是上级人民检察院对下级人民法院的裁判有权提起抗诉。司法监督权的任务首先是监督同级司法权，然后才是监督下级司法权，司法监督权的对象主要是同级司法机关，次要的才是下级司法机关。如果规定法院只受上级检察院的监督，同级检察院无权监督同级法院，则违背了设立司法监督权的初衷，不符合我国的权利架构体制。第二，规定接受抗诉的法院必须亲自审理再审案件，不能交由下级法院审理。2013年《民事诉讼法》211条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；有本法第200条第1项至第5项情形之一的，可以交下一级人民法院再审，但经该下一级人民法院再审的除外。”这样规定，一是违反对等原则。检察机关与审判机关都是权力机关产生的司法机关，法律地位平等，同一行政区划级别上的两个机关司法界别同等，作为被监督者的审判机关有义务亲自查清事实、正确适用法律，纠正本院和下级法院的错误裁判。被监督者把自身承担的义务转嫁给下级机关，是蔑视监督权权威的表现。二是违反平等原则。2013年《民事诉讼法》第204条第二款规定：“因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理。……最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，由本院再审或交其他人民法院再审，也可以交原审人民法院再审。”这就决定了因当事人申请而再审的案件，至少由中级人民法院审理，而因检察院抗诉而再审的案件则可能由基层法院审理。检察机关作为法律监督机关，其法律地位至少应当不低于案件当事人，因此，在再审法院的审级上，至少应当享有与案件当事人同等的待遇，而不应当低于案件当事人。第三，应当明确规定，再审抗诉没有次数限制。检察机关对再审抗诉后生效的再审裁判不同意的，有权提请其上一级检察机关向作出再审裁判的审判机关的上一级审判机关抗诉。因为，一个案件的正确与错误应当有一个结论，法律监督不应当因被监督者的反对而不了了之。按照这样的程序，直至最高人民检察院向最高人民法院抗诉，最高人民法院作出终审裁判。

此外，业界对民事执行活动的检察监督权问题也争议颇多。民事执行是指在法院所作的民事判决生效后，执行机构对该判决所确定的内容采取执行措施，促使负有义务的当事人履行其义务的行为。实践表明，民事执行中消极履行职责或者滥用执行权的现象相当严重，这与民事执行程序缺乏必要的监督有关。因此，应当在立法上赋予检察机关对民事执行进行监督的权力，并完善相应的法律程序。2013年《民事诉讼法》第235条明确规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”这一新增条文反映了对民事执行活动加强法律监督的意图。但笔者认为，这只是一个原则性规定，还有待通过司法解释将民事执行检察监督的方式进一步细化；对法院在民事执行活动中就有关争议所作的错误裁定，可通过再审予以纠正，人民检察院可应利害关系人的申请或者依职权行使抗诉权，启动再审程序，撤销违法的执行裁定；对于民事执行中的其他违法行为，人民检察院可以提出纠正意见，建议追究违法责任。

注释：

［1］公丕祥：《法治现代化的理论逻辑》，中国政法大学出版社，1999年，第78页。

［2］公丕祥：《法治现代化的理论逻辑》，中国政法大学出版社，1999年，第78页。

［3］童建明：《中国检察体制改革论纲》，中国检察出版社，2008年，第296页。

［4］《中华人民共和国民事诉讼法》，法律出版社2013年版，第18页。

［5］孙宝民：《检察机关民事诉讼调解监督构想》，载《国家检察官学院学报》1998年第1期。

［6］童建明：《中国检察体制改革论纲》，中国检察出版社2008年版，第312页。

［7］张步红：《民事抗诉程序中检察机关的调查取证权》，载《人民检察》1999年第8期。

*天津市检察官学院［300457］