河北省农业水资源管理发展对策研究

2014-12-29

环渤海经济瞭望 2014年9期

水是生命之源、生产之要、生态之基，也是农业发展的命脉。目前，农业用水是用水中的最大户，占总用水量的74.3%。河北省作为农业大省，水资源严重不足一直是制约其发展的最大瓶颈：人均水资源量386立方米，亩均水资源量243立方米，人均和亩均水资源量都相当于全国平均值的1/8，且均低于相邻省、市、区。党的“十二五”规划中明确提出“坚持人水和谐、科学发展”的理念；“十八大”报告也指出了“加强水源地保护和用水总量管理，建设节水型社会”的发展道路。近年来，河北省水资源总量与人均水资源量总体呈上升趋势（见图1、图2），并加大了对农业水资源生态补偿制度的重视，建立了一系列典型示范区域，取得了良好的效果，但是，河北省在水价、水权、水利设施建设等方面的问题并未完全解决，这都成为了制约河北省农业发展更进一步的关键因素。

河北省农业水资源管理存在的问题

（一）水价制订背离市场，节水意识有待提高

图1 2004—2012年河北省水资源总量变化图

第一，水价偏低，严重背离市场价值。河北省水价的制定一直处于两难的境地：将水价定高，农民用水成本将大大增加，这会加大农民负担，与国家“建设社会主义新农村，增加农民收入”的大政方针相悖；将水价定低，会降低水资源的价值，造成农民“水从地前过，不用白不用”思想的滋生，加剧了农业水资源的浪费。两者权衡的结果是河北省长期以来在水资源定价中否定水资源的商品属性，背离水资源的市场价值，水费标准不到供水成本的1/2，处于常年严重亏损状态。第二，节水意识淡薄，节水宣传滞后。节水意识也是与水价相挂钩的，由于长期疏于对水价这一经济杠杆调节作用的发挥，加上以往重视“开源”，忽视“节流”方针的延续，以及农村地区对节约水资源资金投入少、宣传范围小，导致建设节水型社会迟迟不能被提上日程。经调查走访，由于水价的低廉，不少农村地区仍采用“大水漫灌”的传统灌溉方式，不仅灌溉效率低，灌溉效果也不理想，这就造成了河北省水资源短缺与水资源浪费并存的畸形现象。总而言之，没有合理的水价，建设真正的节水型社会只是空话。

（二）水权不明晰，“农转非”现象严重

第一，职责不明确，水权不明晰。我国《水法》第九条规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，国务院其他有关部门按职责分工，协助进行有关的管理工作。”但这是对水资源管理权而非所有权的规定，且规定过宽，可操作性不强。河北省作为水资源极度匮乏的地区，水的使用权、配置权和收益权归属部门不统一，在相关部门中，城建部门、环保部门、卫生部门等都涉及到了对河北省水权的管理，水权管理部门杂糅，各部门间的权限范围重叠，它们均从本部门的利益出发，“有利争着管，无利便推诿”，造成了“多龙治水、多头管理”的现象司空见惯，而水资源的管理效率却一直为不敢恭维的局面，这种分部门管理的方式早已和市场经济的发展对农业水资源利用和保护的要求相脱节。第二，“农转非”现象严重，农业用水受挤压。近些年，非农产业开始加大了对农业产业的“争水”力度，“农转非”现象日益严重，农业用水进一步被工业用水、城市生活用水所挤占，这也是导致河北省农业用水捉襟见肘的深层原因之一。

（三）水利设施建设滞后，农民负担过重

第一，灌溉设施仍是薄弱环节。2012年，河北省有效灌溉面积达6895万亩，其中节水灌溉面积4245万亩，占有效灌溉面积的61.6%，位居全国前列，但河北省灌溉技术与设施的落后制约了节水农业的发展。河北省农业灌溉用水占用水总量的70%以上，而灌溉用水占农业用水量的90%。由于农业用水量的“负增长”，节水灌溉技术越来越受到人们的重视，但河北省农村节水灌溉发展滞后，大部分农田仍依靠渠道引水进行灌溉，输水管道设施落后，灌溉方式传统，缺乏科技支撑。河北省主要灌区的渠系利用系数仅为0.4—0.6，大约有50%以上的水被白白浪费。为了提高农田产量，一些县域政府为了眼前利益，甚至鼓励农民增加灌溉用水，置河北省严重缺水的现状于不顾，而节水效率较高的地区，由于政策要求，将水无偿调拨给缺水地区，农民没有看到节约用水的好处，大大削弱了节水的积极性。第二，资金遇瓶颈，农民负担重。缺乏资金的投入成为河北省发展现代农业的最大瓶颈。在我国农田水利设施建设过程中，由于政府的财政约束与要求，农民不得不承担相当一部分的基础设施建造成本，这不仅不利于农民生产积极性的提高，还大大加重了农民的负担。

解决河北省农业水资源管理问题的对策

（一）水价管理市场化，水价改革日程化

第一，强化水资源的商品属性，将其尽快纳入市场经济的轨道中来。党的十八届三中全会通过的《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“完善主要由市场决定价格的机制，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。”这就给河北省水价管理市场化的推进提出了要求，为改变水价偏低造成的严重亏损状态，政府应培育符合现代企业制度的水市场主体，推进水价市场化进程，全省推行动态水价及超计划累进加价制度，建立科学水价体系。可将衡水市桃城区“提水补价，一提一补”的政策进行大面积推广：“提”指提高水价，充分利用价格杠杆对经济的调节作用；“补”指资金补贴，将补贴资金和水价提高的部分作为节水调节基金，按承包地面积平均补贴给农民。“一提一补”的水价改革，试图探索出一条既能发挥价格的经济杠杆作用，有效地调节水需求；又能通过补贴的途径减少水价提高造成的农民收入负面效应的道路。第二，创新机制，深化水价综合改革。党的“十八大”提出“要完善最严格的水资源管理制度，深化资源性产品价格改革。”这就要求河北省尽快提出水价改革的思路，落实“水价、水量、水费”公开政策。应在考虑农民承受能力的基础上，使水价与水资源开发利用成本的变化相适合，建立透明的补贴机制和现行管理体制，逐步将农业水价提高到供水成本水平。如张家口市今年争取中央财政补助资金和省级配套资金1540万元，自筹资金1850万元，逐步建立起“总量控制、定额用水、综合收费、阶梯计价、设立基金、协会管理、普惠于民”的农业水价综合改革模式，取得了良好的效果。

（二）建设水权制度，完善水权流转

第一，明确水权所有者的权利与义务，推动河北省农村地区水权制度建设。政府应在水权交易中起到制定交易规则、监督交易程序的实施和调节利益分配的作用，使卖方（单个农户）与买方（大型垄断企业）得到公平、有效率的谈判结果，建立合理的水权分配和市场交易的水管理模式，同时落实“事企分离”政策，在坚持水资源“统一规划、统一调度、统一管理”的原则下，减少对农户的过多行政干预，明晰各部门的产权与责任，充分发挥地方部门的联合效益，增强河北地区农业生产的活力。第二，完善水权流转制度，推动水资源从低价值使用向高价值使用的“流动”。水权流转有优化水资源配置，提高水资源利用效率的优点。建立科学合理的水资源使用权转让补偿机制，减少水权流动给农业生产及农户带来的损失，改变传统的治水方式，用市场代替政策的主导地位，控制总用水量，并加强农业用水的安全性，早日完成“供水管理——供水管理和需水管理相结合——需水管理”的重要转变，同时采取认购及转让水权等方式，着手建立和完善可交易水权制度和水权交易市场，实行取水权有偿取得制度，清晰界定水资源产权市场，加强水资源市场准入监管机制，保证农业用水安全，将水资源向效益更高的地方进行配置，增加农业用水的使用价值。

（三）升级节水灌溉系统，拓宽农业投资渠道

第一，建立并完善新型节水灌溉技术系统。河北省政府应逐步普及喷灌、滴灌、微灌、定额等高效灌水技术，并结合管理和农艺等非工程措施，提高单位水资源的灌溉效率，同时推行农民对斗渠以下的设施进行自主管理，形成末级渠系建设管理的良性运行机制，如河北省部分试点地区建立的农户参与管理的新型经济自立灌排区，提高了农户对水资源管理的参与程度，达到了“节水压采，稳粮增效”的效果。第二，转移政府的灌溉管理职责。长期以来，河北省灌溉管理系统发展一直不完善，究其根本原因，在于灌溉系统是由政府及政府机构管理，而政府由于跨级管理，对当地的灌溉系统情况掌握的信息量有限，政府机构通常又不能有效管理基层组织公共资源，若采用农民用水者协会制度，将灌溉管理职责从政府部门移交给用水者协会，并确保用水者协会的独立性，这样既提高了农业水资源管理的市场化程度，又提升了农民管理灌溉系统的集体行动空间。第三，吸纳社会各方的资金投入，鼓励并引导农民自主投资。贯彻“谁投资谁受益”的方针，鼓励农民“办水、兴水、护水”，给予投资兴建小型水利基础设施的农户相应的优惠政策，可利用适当的补偿奖励与低息贷款政策调动农民投资积极性，聘请当地农业机构或高校专家对农民进行定期或不定期的节水技术培训，树立农业水资源“高效利用、合理配置、科学管理”的理念。