北京检察业务集中管理模式变革实证分析

赵春凤

执法办案是检察机关的中心工作，案件管理是执法办案活动中必不可少的内容，伴随着检察机关建立发展的整个过程。北京检察机关业务管理模式经历了三次变革，这是其自身业务工作发展到一定阶段的必然产物，是各种内外因素综合作用的结果，其实质是对检察权运行模式的重构。

一、北京检察业务管理模式之历史沿革

（一）传统手工办案条件下条线管理模式

1951年1月，北京市检察署正式成立，自成立初期到1965年，其机构设置从无到有逐步建立健全，并随着形势和任务发展变化不断调整，业务管理基本处于萌芽期，变动调整频繁。[1]1966年文化大革命开始，机关陷于瘫痪，1975年从法律上被取消，业务工作停止，业务管理更无从谈起;1978年7月以后，北京各级检察机关重新成立，此后至整个八十年代，进入全面恢复行使职能期;1990年至1999年，全市各项工作进入稳健发展期，业务管理模式也逐渐稳定定型。自恢复重建到整个九十年代，全市各级检察机关主要采用手工方式办案，到九十年代后期，计算机逐渐应用于办案活动，但也仅限于文书编辑和打印，与具体办案流程没有关系，这一时期，全市各级检察机关对业务普遍采用条线管理模式，体现为：一是本院内部由承办人、部门负责人、副检察长到检察长对业务实行层级管理和审批，各业务条线之间不存在交叉关系，自成体系，封闭运行;二是上级院领导和监督下级院工作，上级院业务部门指导下级院对口部门工作。总之，这一时期，北京检察业务管理工作还处于自发状态，属于简单经验型管理，主要特征为理念落后、制度疏漏、主体分散、手段简单，管理效果与管理者的经验素质和责任心关系较大。

（二）信息化办案条件下条线管理为主导的模式

2000年至2010年，北京检察业务工作进入快速发展期，业务量迅速增加，办案难度加大，工作量大幅增加与检力资源紧缺的矛盾凸显。在此背景下，北京检察机关开始对业务管理工作进行改革和探索，主要特点是将信息化手段和现代管理学知识应用于执法办案和业务管理活动中，改良原有管理模式，新增一些综合业务管理职能并由办公室、研究室等多个部门负责。2001年全市建立了以业务需求为导向的三级院共用、信息共享的执法办案信息化管理系统，基本实现执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核，承办人可以依托系统进行网上办案，部门负责人、副检察长、检察长根据授权进行网上审批，并对所管领域案件办理情况进行动态监督管理，上级院业务部门可以对下级院对口部门实现业务信息共享，通过备案审查、监督指导、统计分析等模块实现对下级院业务工作的监督管理，相关综合部门可以依托专项工作模块开展某些综合业务管理工作。由于各级管理者信息化应用能力总体不强、时间精力有限、专门管理知识缺乏等原因，系统设计的监督管理功能没有全部发挥效用。但客观的说，在这一时期，在办案量大幅增长而人员增幅不大的情况下，将信息化应用于业务工作，在一定程度上规范了执法办案行为，提高了办案效率和管理效率，但由于其仅是对办案方式和管理手段的变革，仅对原有管理模式作了技术和方法上的改良，而没有从根本上触及原有条线管理模式本身，因而原有模式基于工作体制机制层面的原因而固有的弊端仍然存在，主要有：一是办案主体与管理主体重合，管理刚性不足;二是管理职权分散，业务统筹性差;三是职能性管理缺位，管理方式行政化色彩浓，管理的科学性和专业性不足。总之，这一时期，北京检察业务管理工作处于自觉阶段，以条线管理模式为主，总体特征是纵强横弱，纵向管理强劲，横向管理薄弱。

（三）信息化办案条件下条线管理和集中管理融合的复合模式

2010年以后，北京检察业务管理模式进入变革调整期，其变革的体制内背景是局部检察机关自下而上对业务管理模式改革的效果逐渐累积而最终导致检察系统整体变革的发生。2010年9月，北京检察业务管理模式变革首先在二分院、海淀院等少数试点院开展，2012年2月，市院成立案件管理工作筹备组，同年9月在最高人民检察院统一部署下在全市推进案件集中管理工作，同年12月按照最高人民检察院统一要求开始在全市部署统一业务应用系统使用工作。这一时期，北京检察业务管理工作的主要特点是：以信息化条件为基础和支撑，在不改变业务部门原有办案方式和管理模式的情况下，增加集中管理模式，成立专门案件管理机构，对全院案件实行集中管理，集中管理模式注重顶层设计，自上而下推进，与条线管理模式，既有分工，又有配合。可见，北京检察业务管理已从闭合走向开放、由粗放走向集约、由偏重于行政化管理走向职能化管理。

二、北京检察业务集中管理模式变革之原因分析

（一）检察业务内生性发展演进为其变革的内因

我们对北京检察机关60余年来与业务相关的数据及资料进行了实证分析，并认真剖析了导致业务管理模式发生变革的内生性因素，我们认为，主要有：（1）逐渐细化的条线管理与业务统筹管理的需要二者的矛盾导致管理模式变革。北京检察机关自建立以来，业务机构几经调整，数量逐渐增加，这主要源于职能增加和分工细化，而业务分工细化导致条块分割问题突出，业务统筹性变得更差，而检察机关业务机构之间诉讼程序上的承起关系、检察工作一体化工作机制以及检察领导体制的特点等都要求对业务工作进行统筹管理。（2）人员数量和办案规模发生大规模扩张，原有管理模式已从根本上不适应形势发展的客观需要。北京检察机关自建立以来，全市人员由初建时的28人，扩展到2013年的四千余人，全市办案数量由1951年128件，扩展到2012年五万余件，可以说业务工作形势发生根本性的变革。就人员管理而言，由于人员数量大幅增加，导致管理幅度变大，但由于每个管理者的时间和精力都是有限的，管理幅度过大，必然导致管理低效甚至管理失效，为了有效管理，改进原有的管理技术、方法和手段必然是首要的选择，而当改进管理技术、方法和手段也不能满足不断发展变化的形势需要时，从根本上变革原有的业务管理模式将是必然的选择。同理，就办案规模而言，当业务规模激剧扩张，案件总数大幅提升，工作总量持续增长的情况下，业务规模“量”的扩张已突破了原有业务管理模式“质”的适用范围，量变必然引发质变，变革原有业务管理模式就是一种必然选择;（3）管理学理论与信息化技术的引进，促进了观念的变革与理论的创新，进而引发对检察权配置和运行模式的再思考。伴随管理学知识和信息化技术在检察业务领域的广泛应用，检察业务管理工作科技含量和专业化水平不断提升。信息化一定程度缓解了业务规模急剧扩张导致的原有管理模式难以为继的危机，甚至某种程度延缓了变革的发生，但变革最终无法避免，而恰恰是管理学理论和信息化技术为变革提供了理论方法、技术手段和改革路径，特别是信息化作用显著，信息化使“监督”独立于“办案”的观念得以形成，观念的形成促成理论的创新，进而引发对检察权配置和运行模式的再思考，同时信息化使对海量数据统筹分析成为可能，参谋辅助决策的作用变得越发重要，信息化使业务信息获得变得及时便捷，检务公开常态化开展便获得了技术上的保障，这些都最终促成了变革的发生。

（二）最高人民检察院自上而下推动为其变革的直接原因

对检察业务管理模式进行根本性变革必然涉及检察权重新配置，这无疑是个重大问题，北京检察机关在此问题上无疑是保守的，而当最高人民检察院成立案件管理办公室，自上而下推动案件集中管理工作，一切都水到渠成了。正是最高人民检察院对检察业务管理模式的顶层设计和自上而下的推动直接促成了北京检察业务集中管理模式的彻底变革，而这种变革因其顺应了北京检察业务工作自身发展的内在需要而具有坚实的现实基础。案件管理机制改革是检察工作机制中最具革命意义的改革，最高人民检察院从机构设立、制度建设、信息化应用等不同层面对案件集中管理工作进行了系统规划、统筹推进、全面部署，这些都无疑加速了包括北京在内的全国检察机关业务集中管理模式变革的进度。

（三）社会因素为其变革的外部原因

改革开放30多年来，人民群众民主意识、权利意识普遍增强，对公平正义的关注和期待越发强烈，正如我们国家许多改革是由问题倒逼出来的，检察机关如何回应社会关注，进行改革，解决自身存在的问题，实现司法公正，也是由问题倒逼出来的。司法工作出问题从根源上说是司法机关权力配置不当或行使不当导致的。[2]如何科学配置检察权，完善检察权运行机制，已经成为检察机关实现更高水平发展必须解决的问题。检察改革已进入深水期，单纯对原有办案手段和管理方式进行改进而不触及深层次的体制机制问题，已无法根除弊端、解决问题，也就无法从根本上满足人民群众的司法需求，改革司法体制机制是实现司法公正的重要和关键一环，检察业务集中管理模式变革仅是其中一项内容。

三、北京检察业务集中管理模式变革之性质剖析

北京检察业务集中管理模式变革的实质是对检察权的二次分解和重新配置，是对检察权运行模式的重构。

（一）业务监督职能化

检察职权配置狭义是指检察权二次分解并在内设机构之间进行权力再分配，而在职权配置中对职权的行使设置必要的监督制约机制是职权配置题中应有之义。[3]我国检察机关自恢复重建以来已经自上而下形成了独立的比较完整的业务组织机构体系，但长期以来却没有对业务机构配置问题进行充分的研究。[4]检察机关以往配置业务机构时仅注重检察权横向的二次分解，而较少考虑检察权纵向运行过程中决策权、执行权、监督权的合理配置问题，而如何在检察权二次分解过程中从纵向纬度合理配置决策权、执行权、监督权理应是检察改革的一个重要思考维度，而以往在配置业务机构时没有考虑将业务监督权独立配置，而是将其配置给办案主体，而独立性是监督权的本质属性，监督的有效性、权威性、公正性无不要求监督权的独立性。[5]组织机构设置问题始终是检察改革的一项重要内容，组织机构改革是司法改革发展到一定阶段必然会触及的问题。检察改革要想彻底革除积弊，必然触及检察权重新配置问题，必然要改变原有的检察权运行模式，也必然最终通过组织机构变革来体现改革成果。组织机构的存在是检察权二次分解后细化的检察职能存在的重要标志，也是该细化权力合法性、合理性、权威性的体现。换言之，组织机构的存在是某项具体检察职能存在并有效实现的组织载体。2011年最高人民检察院案件管理办公室的成立，实现办案主体与监督主体的分离，标志着业务监督权的独立和职能化，这无疑是对检察权运行机制的重大调整，监督权与办案权分离，使案件管理部门相对独立地对执法办案活动进行全面全程动态监督，以确保检察权依法正确行使。

（二）辅助决策职能化

当前经济社会快速发展，科技日新月异，知识更新快，信息海量，对信息的全面占有和有效利用是科学决策的前提。在现代社会，领导者不可能也不必要一切决策工作都靠自己，让具有专门知识的参谋参与决策势在必行，参谋“多谋”，领导“善断”，领导应把注意力更多放在关照全局、发现问题上。检察机关自恢复重建以来，职能不断扩展，案件数量和人员数量持续上升，案件办理难度加大，伴随而生的是海量数据和信息，如没有专门机构的参谋辅助，检察长和检委会将无法及时掌握业务信息，更难以对其进行有效分析，进而进行科学决策。成立专门的案件管理机构，打破了原有的条线管理模式下各业务部门的信息壁垒，其借助信息化手段全面掌握业务数据和信息，对数据信息进行深度分析，实现对各项业务的统筹管理，为领导决策提供支持，标志着检察业务领域参谋辅助决策职能的定型化。

（三）检务公开职能化

检察改革乃至整个司法改革的根本动因是解决司法机关工作与社会发展需要、与党和人民的期望、与依法治国的要求不相适应的问题。[6]随着人民群众权利意识、监督意识的逐渐增强，与之对应的是检察机关的组织任务也发生深刻的变化，由过去片面强调惩罚犯罪，到与保护人权并重，由过去片面注重结果、注重实体公平，到实体与程序、公平与效率兼顾，而与之伴生的必然是检察职能也随着发生调整和变化。检务公开最初仅作为抽象的工作原则在各项检察工作中贯彻，而随着形势发展的需要，为了保障人权，强化外部监督，检务公开职能逐渐被强化。随着大量业务信息纳入检务公开范围，检务公开工作逐渐走向常态化，其逐渐成为一项具体检察职能。而组织职能变化必然伴随着机构的调整，以使新增的职能有相应的机构履行，检务公开职能的强化是与案件集中管理模式的变革同步发生的。专门案件管理机构的成立，其监督、管理、参谋的职能定位必然要求其全面掌握业务信息，将业务信息公开职能赋予其是科学合理的，是符合效益原则的。因此，检务公开职能化既强化了对检察权的外部监督，也促使检察职能的内部调整，其从内外两方面变革了检察权的运行模式，而案件管理机构是检务公开职能的具体承担者和实施者。

注释：

[1]北京市地方志编纂委员会编著：《北京志·政法卷·检察志》，北京出版社2007年版，第68-71页。

[2]张智辉：《检察改革要以检察职权优化配置为核心》，载《河南社会科学》2011年第3期。

[3]同[2]。

[4]王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第434页。

[5]李小勇：《论监督权的独立性》，载《中共福建省委党校学报》2006年第5期。

[6]同[2]。