检察机关执法办案风险评估预警机制研究

郭慧丽　杨学斌

良好的风险管理有助于降低决策错误之几率、避免损失之可能、相对提高企业本身之附加价值。[1]

一、风险管理引入检察机关执法办案环节的背景及争议

（一）背景

风险管理是管理学的一个分支，最初作为企业的一种管理活动，起源于20世纪50年代的美国，是指对影响企业目标实现的各种不确定性事件进行识别和评估，并采取应对措施将其影响控制在可接受范围内的过程。随着改革开放的持续深入，社会建设、法制建设的不断提速，党和政府面临新的情况、新的矛盾、新的利益诉求不断出现，社会结构发生转型变化，风险管理逐步拓展到各相关领域，为解决影响社会稳定的根本性、基础性、源头性问题，风险管理开始引入政府机关。2010年开始，最高人民检察院相继下发《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》、《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》、《案件管理暂行办法》三个文件，执法办案风险评估预警在执法办案中地位逐步明确，这些规定为研究执法办案风险评估预警管理机制提供了制度依据。检察机关执法风险评估预警的管理机制，可以视为风险管理理论在检察业务管理领域的延伸，是以全面风险管理理念为指导，通过执法办案风险管理文化和体系的建立，创建检察业务管理和风险管理新模式，其目的就是要通过科学合理地识别研判、论证评估、预警通报、防范应对并处理化解检察机关面临的各种执法办案风险，将风险消除或控制在可控的范围之内，为检察机关提高执法办案质量，全面实现办案、监督等各项检察职能，最终实现化解社会矛盾、促进社会和谐稳定提供有力的司法保障。

（二）争议

企业的风险预警评估大多基于单个经济实体的利益，检察权为一种公权力，检察机关执法办案风险评估预警机制要充分体现社会整体利益，二者之间既有相同之处，也有差异。也正因为这样，学界对检察机关执法办案引入风险预警评估机制的态度不一，其中不乏质疑之声，如有学者认为在执法办案中最大化的追求风险评估价值目标，会使得一些诉讼当事人的权益受到一定影响。[2]还有学者认为，检察机关执法办案风险评估机制降低了执法办案的透明度，实际上是为“捂盖子”披上了合法的外衣。笔者认为，这一观点实际上是断章取义，主要理由有两点：第一，有违执法办案风险预警评估机制的价值目标。风险评估作为风险管理学的关键环节，是对不良结果或不期望事件发生机率进行描述及定量的系统过程，目的是通过发现、分析和衡量风险，提出防范措施，以减少风险。[3]可见，风险预警评估机制主要是在防止社会矛盾和不稳定因素的产生，重在预防，“捂盖子”的行为主要解决已经存在或已经发生的矛盾，二者一个重在防止矛盾产生，一个是对已出现矛盾的极端解决。第二，行为方式不同。“捂盖子”是一种强制、高压方式，而执法办案风险评估预警主要采用释法说理、情感抚慰等理性、和平的方式让当事人了解检察机关作出各种决定的依据。

21世纪是风险管理的世纪，[4]现代制度的构建虽然更加注重防御风险，但制度系统越复杂和精致，社会风险及其后果的不确定性就越大，正是在这个意义上，当今社会可看做高风险社会。具体来看，当前，我国正处于社会发展的转型期，社会矛盾的关联性、复杂性、敏感性、破坏性日益突出，信访总量包括涉检信访数量高位运行，涉检舆情、群体性事件时有发生，检察机关的执法环境变得敏感而复杂。这无疑对检察机关的执法能力和水平都提出了更高的要求，因此仅限于“就案办案、机械办案”显然已跟不上时代的步伐。在办案中进行风险评估、延伸检察职能、化解社会矛盾的作用和意义更为突出，已是司法形势发展的内在要求。

二、检察机关执法办案风险评估预警机制的理论探讨及实践情况

目前，对于检察机关执法办案风险评估预警机制的探讨主要集中在检察机关内部，大部分文献出自于检察机关业务专家之笔。笔者通过对相关资料的阅读、总结和梳理，发现各业务专家在探讨执法办案风险评估预警机制时对于风险评估预警机制的范围、风险预警级别设置出现观点、做法众多的局面。

（一）风险评估预警机制的适用范围

实践中两种常见的表述模式。第一，概括式与具体式结合。如山西省人民检察院在其出台的《关于在全省检察机关开展执法办案风险评估预警工作的意见》中，既将范围概括为五类案件，又将范围具体到侦查监督、公诉、职务犯罪侦查、监所检察、民事行政检察、刑事申诉、检察技术鉴定等7个业务部门27个方面的执法决定。第二，具体式。惠州市人民检察院执法办案风险评估工作的范围具体规定为：侦查环节拟作立案或不立案、撤案决定的案件;批捕环节拟作批捕或不批捕决定的案件;起诉环节拟作起诉或不起诉、抗诉或不予抗诉决定的案件;民行环节拟作立案或不立案、提请抗诉或不予提请抗诉决定的案件;控申环节拟作维持、改变或撤销原判或原处理决定的刑事申诉案件、确认或不予确认的刑事赔偿案件、采用搜查、扣押财物、冻结账户决定等案件。此外，理论界还存在两种观点。部分学者认为风险评估的范围应该扩展到执法办案整个过程，规定对业务部门办理的所有案件都要进行评估;还有学者提出风险预警应以列入评估范围的案件为主，但不限于评估范围的案件。

（二）风险级别设置

1.两级。山西省人民检察院《关于在全省检察机关开展执法办案风险评估预警工作的意见》将执法办案风险评估预警的等级由高到低分为一级预警和二级预警。

2.三级。宝鸡市人民检察院具体将信访风险划分为三个级别：一是红色预警，即当事人有明确的信访苗头，极易诱发上访事件的，风险为“一级”;二是橙色预警，即当事人存在部分疑虑和意见，没有明确的息诉表示，存在不明确信访可能的，风险为“二级”;三是黄色预警，即有一定风险，没有信访可能或可能性很小，能够自行消除信访隐患的案件，风险为“三级”。三级设置是实践最为常见的级别设置模式。

3.四级。北京市人民检察院第二分院副检察长王伟在《建立执法办案风险评估机制的实践与思考》一文中提出了应该设置四级的观点：（1）一级风险（特别重大风险）：信访人或当事人可能组织实施暴力恐怖活动、引发大规模群体性事件或者采取凶杀、爆炸、自杀等个人极端行为的，以及案件可能引起新闻媒体热炒、形成社会舆论热点、对检察工作造成较大负面影响的;（2）二级风险（重大风险）：信访人或当事人可能组织、串联、煽动群体性非正常上访活动，或者在敏感时期、地点越级上访，聚众闹事，造成事态扩大、影响不良的，以及案件可能受到社会舆论一定关注、可能对检察工作造成一定程度负面影响的;（3）三级风险（较大风险）：信访人或当事人可能采取静坐、请愿、滞留等行为，影响检察机关正常工作秩序的;（4）四级风险（一般风险）：可能出现重信重访或无理缠访等行为的。风险等级评估，应根据信访事件的变化动态和发展趋势，及时调整级别，并修订完善应对措施和处置方案。[5]endprint

此外，最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程认为，可以按照风险发生概率的大小来设计，以20%的发生概率为一级风险，每增加20%，提升一个等级，共分五个风险等级，风险概率达到60%以上的，应当设置预警，并有相应的处置预案。

三、检察机关执法办案风险评估预警机制在实践中遇到的难题

（一）信息共享机制缺乏

风险信息来源少已经是影响风险评估预警机制成效的重要因素。主要表现在两个方面，一是风险信息收集是否是风险评估的必经程序规定不明。从检察机关的实践来看，部分地区规定了所有案件均要作出风险评估，有些地区规定部分案件要予以评估，但对于是否要收集风险信息、要收集哪些风险信息往往并无明确规定;二是沟通机制缺乏。不论是检察机关各内设部门之间，还是检察机关与公安、边防、海关、法院等单位之间的风险信息共享机制尚未建立，各部门、各单位之间的风险评估预警工作基本上处于“各自为政”状态，如公安机关在侦查阶段发现的风险信息是否必须移送给检察机关，何时移送，以何种方式移送，不移送将承担何种责任，检察机关侦查监督部门收集到的风险信息如何移交给公诉部门，批准逮捕与审查起诉不在同一院的如何沟通，控申部门收到上访信息如何与承办部门沟通等均处于无章可循的状态。

（二）评估预警时间不确定

检察机关办理案件均有一定的时限，审查逮捕一般为7天，审查起诉一般为两个月，承办人从接手案件到案件办结均有一定的时间跨度，从全国各地检察机关关于风险评估的指导性文件来看，大多篇幅用于规定评估的案件范围、等级设置及其标准。至于风险评估何时开始并未明确规定，导致实践中承办人无所适从，若从案件接手时起作出风险评估，必然会导致风险评估不准确的后果，原因有二，一是承办人刚接手案件，对案情、当事人、当事人家属的情况尚不了解，风险信息掌握不全。二是案件的风险往往会因为检察机关作出的捕或不捕、诉或不诉等决定而发生变化，此时，承办人对案件事实、证据的审查并未开始，结论不明，风险不定。从实践情况来看，大多选择在案件办结时填写风险评估表，装入案卷。初看这种习惯做法问题不大，实际则不然，这一做法往往导致案件在检察机关办理期间实际上没有进行风险评估，对审查逮捕期间、审查起诉期间发生的风险并未预案，只有案件即将走入下一程序时才做出风险评估，让风险评估预警机制的实效大打折扣。

（三）风险级别评估不准确

引起风险级别评估的原因有两方面：第一是客观原因，主要表现在级别界线模糊。最高人民检察院《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》并未统一级别设置情况及其界线，各地检察机关也尚处于探索之中，两级、三级、四级均有实践。笔者认为，比起风险的级别设置，各级别之间的界线更为重要，可以说，风险等级的界线是建立风险评估机制的核心内容，界线不明确，必然会影响对案件风险的防范与应对。而实践中对于风险级别界线，大多采用可能引起涉检信访、处理有一定的难度等抽象表述，承办人评定风险等级时难以把握，导致评定级别不准确。第二是主观原因，主要表现在“就高不就低”。一般而言，造成不良后果是风险预警评估机制追究责任的重要要件，这一规定导致实践中部分承办人为规避责任，往往将风险级别人为拔高，变无风险为有风险，变低风险为高风险，无形中增加了控申部门息诉罢访的工作量，有限的司法资源没有得到充分的利用，不利于各内设部门之间的协作，严重影响风险评估预警机制的实施。

（四）预警处置措施可操作性不强

建立执法办案风险评估，一是为了全面识别出可能存在的风险，二是提出有针对性的、行之有效的防范措施。预警处置措施是风险预警评估机制的关键环节，处置措施不当不仅会导致前期评定的风险无法有效防范，且会在一定程度上会激发矛盾，带来新的风险。有效的风险管理要求一个应对措施或者将几个应对措施结合起来，将预期的风险可能性和影响控制在承受范围内。从各地检察院的实践看，执法办案风险应对措施比较单一，如简单的填写“联合控申部门做好息诉罢访工作”、“加强思想教育”等。难以应对复杂多样的执法办案风险，难以将风险控制在检察机关的可承受范围之内或消除风险。

四、完善执法办案风险预警评估机制的建议

（一）树立风险和责任两种意识

一是风险意识。随着社会的不断发展、国家法治建设的不断完善，人民群众法治意识不断增强，检察机关的执法环境与以往相比有了较大变化，一方面，法律法规对检察机关执法办案规范性要求越来越高，各个环节更加容易出现瑕疵、错误;另一方面，人民群众对自身利益的维权意识越来越强，对司法工作的新期待和新要求越来越迫切，如果合理诉求得不到及时回应，就很容易产生各种风险，如果不能准确、全面把握这些变化，不采取积极有效的应对措施，仍旧停留在旧的执法观念上，不能把风险意识真正融入到执法办案的每一个环节，就会陷入就案办案、简单办案、机械办案的误区。因此，检察机关要始终保持危机感和紧迫感，居安思危，防范于未然。二是责任意识。从大的方面来说，整个检察机关承担着法律监督、维护司法公正的重担;从小的方面来说，一个院、一个部门、一个承办人，在执法办案活动中承担着风险评估及化解社会矛盾的职责。进一步明确“谁承办、谁评估、谁化解”，避免相互推诿、“打太极”、“踢皮球”，对各种不稳定因素力争做到早发现、早报告、早控制、早处置。同时，要把风险评估预警工作纳入案件质量考评体系之中，建立相应的奖惩制度和问责制度，把责任落实到单位、落实到部门、落实到个人。

（二）建立风险预警联动机制

我国现阶段社会矛盾主体的多样化、利益冲突的多元化决定了风险评估、防范的难度很大，不是一个部门凭一己之力便能迎刃而解，更不是检察机关倾尽全力便可一蹴而就，应依赖于检察机关内外部资源的整合。

一是外部联动机制。检察机关执法办案风险预警评估机制的有效施行离不开党委、司法机关、行政机关、企事业单位的支持和配合。包括两个方面：第一，建立风险信息共享机制。检察机关的案件来源十分广泛，有公安、海关、边防等机关的移送，人大、上级院交办，下级院提请抗诉，信访等等，这些机关往往也掌握了案件的第一手材料，检察机关应当积极探索与党委、政府、公安、法院、司法等部门建立起信息共享机制，风险信息随着案件移交而移交，尽早发现风险。第二，建立风险防范配合协调机制。风险应对措施涉及到的部门众多，如未成年心理疏导需要学校老师、家长的大力配合，舆情风险防范需要党委宣传部门的大力支持，被害人家属的思想工作需要企业、妇联等民间团体、基层自治组织的协助。检察机关应主动出击，建立工作机制，采取定期会商、通报的方式先开展工作，后逐步改进、循序渐进、整体推进，最终形成成熟的机制和经验。二是内部联动机制。检察机关各内设部门、派驻机构要把风险预警评估放到全院工作大局中通盘考虑、系统谋划，相互借势、相互借力。迫在眉睫的是建立双向风险信息移送制度，一方面，承办部门在风险预警时不能仅仅写明请控申部门协助释法说理，应将案件的基本情况、风险种类一并告知，确保控申部门的化解工作有的放矢，事半功倍。另一方面，控申部门在接访、派驻机构在巡防期间收集的风险信息应及时向承办部门移送，确保承办部门及时、全面掌握风险信息，准确评定风险等级、科学制定预案。endprint

（三）风险评估预警由静态向动态转变

静态风险评估弊端较多，如时间难以确定等。笔者建议，将评估动态化。（1）评估时间由静态向动态转变。案件接手到案件办结期间，根据案件的基本情况，随着承办人掌握风险信息的逐步增多，风险大小也会逐步明晰，承办人认为确有必要采取防范措施时即可作出风险评估，换句话说，何时发现风险何时评估，不再拘泥于案件接手时评估或案件办结时评估，评估之后按照程序审批并严格落实处置预案。（2）风险等级评定由静态向动态转变。在办理案件过程中，随着承办人对案情、证据的深入审查，对当事人、家属基本情况、案件背景的深入了解，风险等级会有所变化，可能提高也可能降低，承办人应及时变更风险等级。换言之，在履行相关审批程序后，一个案件在检察机关处理阶段可以随时变更风险等级。（3）防范措施由静态向动态转变。情感疏导、释法说理等防范措施均具有一定的针对性，随着办案时间的推移，风险的种类可能发生变化，原有的风险可能消除，新的风险可能出现，如由原来的上访变成了网络炒作等，此时，风险的应对措施也应相对有所调整，不论风险级别是否发生变化，只要应对措施不足以防范可能出现的风险时，都应当及时调整。

（四）完善追责机制，强化监督检查

纪检监察部门要配合控申部门进一步加强本级院执法办案风险评估预警工作的监督检查，将其作为执法督察的一项重要任务加强督促落实。督察小组要坚持定期或不定期对本院业务部门执法办案风险评估预警工作进行检查，重点发现问题，提出整改意见和建议。对执法办案中不开展风险评估预警工作，或者在风险评估预警工作中存在故意或重大过失，导致涉检重复访、群体性事件发生或造成人员伤亡等严重后果的，要严格按照有关规定追究相关人员的责任。

注释：

[1]《盘点风险管理工具》，载《哈佛商业评论》2009年第1期。

[2]梁敏仪：《浅论检察机关执法办案风险评估机制的完善》，载《法制与经济》2011年第12期。

[3]卢希：《健全检察机关执法办案风险评估预警机制的实践思考》，载《人民检察》2011年第14期。

[4]李航：《我国转型期弱势群体社会风险管理探析》，西南财经大学出版社2007年版，第5页。

[5]王伟、孙春雨、卢凤英：《建立执法办案风险评估机制的实践与思考》，载《中国检察官（司法实务）》，2010年第11期。endprint