统一业务应用系统运行实践问题探索

李思　张鑫磊

2014年4月26日，全国检察机关统一业务应用系统在天津市检察机关正式上线运行，并与最高检实现数据互联互通，从而实现了全员、全面、全程应用，对本市的案件办理、案件管理工作改革带来深刻的影响。同时，随着实践中对系统功能的深入挖掘，也发现了一些问题需要解决和改善，本文在提出相关问题的同时提出了完善建议，期待能够更加规范高效的用好这一系统。

一、开发部署统一业务应用系统的重要性

（一）贯彻落实国家信息化战略必然要求

党的十八大作出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”的重要部署。深入推进检察信息化是贯彻党中央重要决策部署的有力措施，是检察现代化的必由之路和显著特征，是现代检力增长的主要源泉。开发和部署统一业务应用系统，就是运用现代科学技术手段，实现执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考评，构建一个纵向贯通、横向集成、互联互通的信息网络平台，实现全国检察机关信息高度共享、有效整合，提高信息收集、传递、整合和处理的速度，抢占检察工作制高点，把握检察工作主动权，充分发挥信息化在检察工作中的核心战斗力作用，以信息化带动检察工作的现代化、规范化。

（二）高效发挥我国检察体制优势的必然要求

依据《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作，检察长统一领导检察院的工作。在全国范围内部署使用统一业务应用系统，一方面，可以有效克服过去时空和层级的限制，为领导提供实时鲜活、客观全面的决策信息，领导的决策指挥也可以直接快速地下达，缩短从决策到执行的传达时间，从而准确、快捷地实现对检察工作全局的领导;另一方面，可以破解各业务部门之间、上下级检察院之间的条块分割、信息壁垒、信息孤岛等问题，实现业务信息全方位、多角度的关联整合和共享，促进工作上的相互配合、有机互动。

（三）完善检察权运行机制改革必然要求

完善检察权运行机制，强化对执法办案活动的监督管理，是中央关于深化司法体制改革的一项重要内容。统一业务应用系统上线后，一方面，可以建立起“纵横结合”的立体化、动态化管理网络，实现本院案件管理部门对本院业务的监督管理，上级院案件管理部门、业务部门对下级院对口部门的即时管理;另一方面，可以大力推进精细化监督管理，深入推进受理和办理分离，管理、监督和办理分离，强化对执法办案从受理到结案的全过程的统一、归口、全程、动态的集约化监督管理，确保案件监督管理工作与执法办案工作的无缝对接，把监督制约触角同步深入到每一起案件、每一个办案环节，切实促进执法办案活动严格依法依规进行，促进公正廉洁执法。

二、统一业务应用系统上线运行以来对工作的影响

为了更加规范、高效、全面、安全运用统一业务系统，实现检察信息化、执法规范化、管理科学化，提高执法办案的质量和效率，加强对执法办案的实时、动态、全程监管，促进检察工作科学发展，最高人民检察院第十二届检察委员会第十二次会议审议通过了《全国检察机关统一业务应用系统使用管理办法（试行）》，2014年1月1日开始实施。这一管理办法明确了职责分工和基本的使用规则，其中各业务部门既是使用者又是管理者，是本业务条线使用管理的第一责任主体，既要利用系统完成自身业务的办理，还要对本部门、本条线的使用活动履行管理职责。案件管理部门与业务部门虽然都是系统使用的管理部门，但案件管理部门主要是对本院各部门的横向管理，重在监督、统筹，业务部门是对本业务条线内的纵向管理，重在指导、管理，两者分工负责，相互配合，使办案部门与案件管理部门共同履行使用、管理职责。这无疑对以往的案件管理和案件办理产生积极影响，有力推动检察事业的创新发展。

（一）对案件受理的影响

统一业务系统上线初期，我院案件管理办公室就制定了较强针对性和实用性的案件受理操作流程，对案件受理、案件信息填录、受理文书制作、案件分配和卷宗领取等方面均做了详细的规定，使得受理工作高效、规范开展，案件受理工作及时办结。同时，利用业务系统主要分四阶段做好案件受理审核工作。最重要的是要做好签收前工作。一“问”，问送案人员姓名，问有无未成年案件、问有无随案移送物品、清单是否齐备。二“审”，审查案卷材料，审查是否属于本院管辖、随按移送款物、案卷材料是否齐备;针对未成年案件，看是否有思想表现情况登记表，有空表时要求补足或退回;注意案件是否有另案处理的同案犯、案卷较多等需要领导指派的案件（主要是为了均衡工作任务量考虑，也是为了提前沟通，避免案件受理后业务部门频繁变更承办人）[1]。是否社矫人员在缓刑、假释期、管制、暂予监外执行期内犯罪等属于监所部门受理的案件，目的为分案做准备。三“排”，待送案人员走后对案卷区分受理部门，按照案件分属部门将案件分组摆放，“特别案件”跟业务部门（主要是公诉部门）联系，确认案件承办人，在分部门后要根据指定承办人的情况编写纸质台账受案号。四“翻”，翻看起诉意见书掌握嫌疑人基本情况，尤其注意审核案卡所需必填信息在文书中是否体现，没有的话翻卷补足，目的是为下一步填录案卡节约时间。

（二）对案件管理的影响

1.对法律文书管理的影响。业务系统上线运行之前，我院文书管理主要采取备案审核和统一领取方式。对于叙述式法律文书采取登记备案;对于涉及人身财产权利的法律文书集中保管、统一开具，业务部门持主管检察长审批意见到案件管理办公室，案件管理办公室对相关手续审核后办理登记、编号和用印;对人身财产之外的填充式法律文书，由案件管理办公室统一编号，业务部门根据需要集中领取，使用后持文书复印件等材料再领取新的法律文书。

统一业务系统上线后，文书使用管理相应发生变化，首先是系统集合了检察机关执法工作中需要使用的法律文书和工作文书通用模板，案件承办人在系统中可以直接进行文书生成制作，后由审批人审批入卷即可。其次，对文书的监管工作改为在结案审核时由案件管理部门对个案中的法律文书制作和用印情况进行审核，看有无错漏和用印不规范情形。

2.对流程监控的影响。从我院开展流程监控情况来看，在系统使用之前，案管部门受理案件后登记流程监控电子台账，其中包括了需要了解掌握的案件受理日期、嫌疑人基本情况、案件退查、审结及判决情况，通过每日或每周进行案件台账的更新以及定期对台账进行梳理，对有超期风险的案件，以及退回公安机关补充侦查案件超过一定期限后进行提示预警，制作预警通知书。系统运行后，由于系统设计了超期预警监控功能，通过建立案件每日巡视制度，设置专职案件流程监控管理员进行日常巡视，发现问题及时提示业务部门纠正：一是对案件进行逐案巡视，对法律文书制作，案卡填录等及时发现问题解决问题，实现了动态监管与静态监管的统一;二是对案件列表里有超期预警的案件提前与办案部门联系，避免因为未及时送案而造成假性超期。可以说以业务系统来帮助案件管理部门实现了全程、全面监管，提高了监管的时效性，以业务系统的规范使用促使了执法办案的规范化。

3.对送案审核的影响。使用系统前，公诉案件在送案审核时，往往是由内勤将打印的文书和将要移送起诉的案件制作成台账，定期向案件管理部门报送送案情况，这种做法有时会因为内部疏忽造成遗漏登记、不及时登记的情况。系统的使用，使得送案审核更加规范，科学设置了送案操作节点，公诉部门承办人在点击送案后案管部门才能进行送案操作，同样，案管进行送案审核操作后，代表卷宗已经移送法院或者其他机关，不能在承办人界面进行任何操作。使得案件办理在系统内与系统外同步进行，有效避免了之前存在的公检法机关相互借日子办案的弊端，承办人的责任更重，对促进执法规范化建设起到强有力地推动。

（三）对案件办理的影响

1.文书制作与审批更加严格、严谨。一是系统集合了检察机关执法工作中需要使用的法律文书和工作文书通用模板，由最高检统一制定并发布，各级检察机关所需使用的文书都可在系统内自动生成，承办人在制作时只需填写相关项目即可，避免了各地因人为因素造成文书制作时名称不统一、不严谨的问题。二是文书用印审批也更加严格规范。系统设计了打印前用印审批环节，相比较之前的用印，一方面明确了审批权限，可以避免先用印后申请的不规范现象，另一方面，可以加强承办人的责任意识，因为在使用院印时，会经过科长及院分管领导的审批和再次审核，必须确保文书规范制作。此外，发现问题后能否及时纠正也考验了承办人的担当和责任意识。

2.办案期限与办案责任更加明确。办理案件就是办理证据，就是办理期限，一个案件从受理到提起公诉，嫌疑人被逮捕案件检察院的审查起诉最长时限是六个半月，如果取保候审的话最长不得超过12个月，在办理案件过程中，由于案件数量大，尤其是基层检察院更大，人少案多矛盾突出，[2]很容易造成监管上的疏忽而导致文书制作和使用不规范，存在事后补办相关手续的问题，如犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书等。在系统上线运行后，一是设计了办案超期预警功能，在承办人界面进行有效提示，案件管理部门也能进行超期预警查询，及时提醒承办人制作结案文书和相关审批表，及时用印打印，从而避免了办案中的不规范情形;二是文书制作方面，必须在结案之前将相关文书制作完成，一旦送案移送法院后，将不能补办，从而增强了办案部门和办案人的责任意识和期限意识，按期结案。

三、在运用实践中出现的部分问题及完善建议

（一）系统本身设计问题

系统功能强大，对案件办理带来极大便利，但是仍存在单向不可逆操作问题，因为，案件管理部门需要对所有案件进行受理分流，如果发现未成年案件等特别程序案件，需在案件受理向导选择相应程序，而由于案件受理量大，工作人员由于审核量大，造成选择错误的受理程序，事后只能以删除案件来挽救，造成工作上不必要的失误。此外，由单人进行案件受理操作，不能多条线同时进行，也使案件在案管部门停滞太久而不能及时移交办案部门，给办案造成影响，[3]如果能够进行修改完善，将大大提高案件管理及案件办理的效率。建议一是完善受理向导设置，将程序选择列表后置，在录入案件信息后再统一进行程序选择;二是在修改案件受理向导后置的同时时，将统一受案号的生成也同时后移，实现可由案管部门多人同时受理不同类别的案件的目的。

（二）案卡填录问题

案件管理部门在对拟移送案件审核发现问题后，如案卡填录不规范，需要将案件发回承办人修改完善，而系统设计了点击送案后任何人无法对案卡进行修改，只有在案管送案审核时有“完善案卡信息”选项可以选择来修改完善，但这样设计将案管部门监督管理权限放大，可以修改承办人案件信息，但也导致了修改错误的出现，追究责任时无法明确主体。解决这一问题，一方面要强化承办人的责任意识，在填写案件信息时仔细核对确保无错误，另一方面考虑在系统中增加退回送案功能，将案管部门的监督权体现在结案审核阶段，对不符合送案条件的案件退回业务部门修改完善后重新送案。

（三）统一业务系统操作不熟练问题

系统正式上线运行之前，各地检察机关对系统的使用开展了全员专题培训及试运行等相关工作，高检院编辑出版了针对各个部门的业务指导手册，很有利于对系统的使用、管理、维护。但是，随着系统的不断更新和升级完善，许多操作步骤有所变更，之前的指导手册对很多变更的操作没有描述或提及，造成使用人员的困惑，此时只能向上级院甚至高检院咨询和请示，影响了办案的效率。建议一是在升级系统后第一时间进行新版本的内容更新说明、新功能的业务操作提醒，以便更高效的使用统一业务应用系统办理案件。二是对系统的使用要进行定期的培训，具体而言，可对业务部门业务骨干进行培训，后由各业务骨干在本部门进行培训，达到全员操作技能的提升。

注释：

[1]之前在案件办理过程中，变更承办人情况较多，为了避免频繁变更，系统对变更承办人做出了设计，分配给承办人的案件必须使用本人的密钥才能办理，变更承办人更规范。

[2]以笔者所在检察院为例，公诉部门具有办案资格的检察官只有8人，而一周受理案件最多达到50件，办案压力极大。

[3]主要是影响业务部门不能及时在系统内生成诉讼告知文书，多是应在受理三日内告知的文书，如诉讼权利义务告知书、委托辩护人、申请法律援助告知书等。