司法体制改革与基层检察官队伍建设

刘松青

检察官队伍是检察机关的一支主要力量，是依法履行国家法律监督职责的主体，加强检察官队伍建设，不断提高检察机关执法水平和执法公信力，是摆在各级检察机关面前的一项重要课题。目前，检察机关司法体制改革在全国6个省（市）已经拉开序幕，改革试点正如火如荼的开展，改革方案基本形成，而检察官队伍建设是此次司法体制改革中的一项主要内容，从职数配备、职业待遇、素质能力、责任要求等方面提出了更新更高的要求，现就司法体制改革涉及基层院检察官队伍建设提出几点思考意见。

一、基层检察官队伍的基本现状

据不完全资料统计，各基层检察院检察官年龄结构、知识结构、比例结构等虽不尽相同，但相差不是很大，基本状况趋于一致。以武穴市人民检察院为例，全院现有政法专项编制84人（已满编），其中，实有检察官42名，占全院总数52%，正副检察长、党组成员9人，占检察官总数21.4%;在业务部门一线办案检察官23人，占检察官总数的54%;45岁以下的检察官16人，占检察官总数38%;大学本科以上36人，占检察官总数86%;退居二线在职不在岗的检察官7人，占检察官总数17%;至今通过司法考试的9人（其中，3人在招录前已通过司法考试），已任命检察员及助检员7人，占检察官总数17%;一级以上检察官33人，占检察官总数的79%。

二、基层检察官队伍存在的突出问题

基层检察官队伍建设受专项编制、司法考试、培训管理等体制机制制约影响，呈现出不少的薄弱环节，主要体现在以下几个方面：

（一）检察官队伍年龄老化、断档问题还比较突出

检察官准入的门槛过高，虽然基层院在时间和经费上对干警参加司法考试予以支持，但通过率仍然较低，随着时间的推移，检察官减多增少的问题依然突出。自2006年以来，武穴市人民检察院虽然先后通过公开招录选进22名青年干警。但青黄不接的断档问题仍然存在，年龄偏大的检察官占总数62%。且受地方性惯例和体制因素影响，在职不在岗的检察官也较多，国家实行司法考试前的在职检察官均未参加全国统一组织的司法考试，虽经验丰富，但缺乏先进的科技知识和水平，年轻干警虽学历较高，知识面丰富，但缺乏实际办案经验和独当一面的能力，新老衔接出现缝隙，使检察官队伍整体建设发展不平衡。

（二）检察官队伍管理机制配套不健全

检察官队伍管理一直以来沿用公务员管理模式，职级待遇比较低，受名额限制，检察官的等级与职级完全不对称;检察官队伍执法办案的责任机制、考评奖励还不够完善，责权利还不完全配套。存在“吃大锅饭“的现象，执法责任心、执法规范化建设还存在一定差距，检察官的权力运用上还不能完全独立。

（三）检察官队伍执法能力和水平还有待提高

目前，检察官培训渠道还不够畅通，职业化、专业化培训不够系统完善，有走过场的现象。同时，由于办案任务重，难以阻止和落实培训。部门检察官对科技办案、信息化办案知识能力缺乏，执法办案传统观念与新形势下执法办案的要求存在较大差距，办案效率低，质量不高，有的大案办成小案，窝串案办成个案，这些都有待于改进和提高。

三、加强基层检察官队伍建设的几点思考

（一）要科学设置检察官员额比例

目前，全国基层检察院政法专项编制一般是按地区人口比例定编，而检察官员额比例又没有明确规定，检察官的员额数量在各基层检察院参差不齐。由于大量案件在基层院办理，一些基层院案多人少的矛盾日益凸显，特别是执法办案的检察官力量不足问题比较突出，以武穴市人民检察院为例，全院每年办理的审查批捕及公诉案件均在300余件以上，反贪、反渎部门每年办理自侦案件30余件以上，执法办案数量呈逐年递增趋势。但一线办案检察官力量不足，除院领导和安排在综合部门的检察官以及因地方性惯例提前离岗的“内退”检察官外，实际在一线办案的检察官仅占检察官总数的二分之一左右，42名检察官只有23人在一线业务部门办案，一定程度上影响了执法规范化建设和办案效果质量。在新形势对办案质量和执法规范化建设要求越来越高的情况下，要以此次司法体制改革为契机，大力加强检察官队伍建设，因地制宜，科学设定检察官员额比例，既要严格控制，又不能“一刀切”，省、市、县三级检察官员额比例应有所不同，有所侧重，不能以人口比例或编制数来确定检察官员额，应侧重于各检察院检察业务量来设置检察官的员额比例。适当增加基层院检察官员额比例或设置浮动员额比例，尽量向基层倾斜，确保基层检察官员额比例足额到位，并形成相对稳定的长效机制，促进基层检察工作高效运转和案件质量及执法规范化建设的有效提升。

（二）要建立相对独立的基层检察官队伍建设管理体系

当前，一些基层检察院对检察官队伍岗位安排不合理，业务素质不高的问题普遍存在。检察官年龄老化，断档问题还没有完全解决。新、老检察官队伍衔接还不顺畅。检察官的等级制和晋升考核一直适用公务员管理模式。这些问题在司法体制改革中必须予以重视，加强研究和解决。建立相对独立的检察官职业化、专业化管理模式。一是要完善检察官的选任机制。应当扩大检察官的选任渠道，检察官队伍作为专业化、职业化程度都很高的群体，应当考虑在整个法律职业共同体吸收专业人才进入检察官队伍，实行有别于公务员的招录制度。逐步建立健全检察官逐级遴选机制。严把基层检察院检察官的入口关、任用关和出口关。尽量将检察官安排在执法办案检察业务部门，做到人尽其才，新老搭配，缺一补一，退一增一，充分发挥检察官特有的职业作用。二是加强对检察官队伍的权责管理。既要赋予检察官更广泛地独立行使检察权的权力范围，又应建立检察官主办责任制、案件终身制、权力运行责任制等制度，加强检察官权力运行和监督制约，用制度规范和管理检察官队伍。三是要加强检察官队伍素能提高。当前有的检察官的能力素质在一定程度上还不能完全胜任检察官办案责任制的要求，这种现象与检察官任职条件中法律工作年限设定过低有一定原因。检察官作为实践性、经验型很强的职业，只有经历较长时间的经验累积，检察官才能具备独立办案的能力，才有能力承担办案主体责任，因此有必要适当延长检察官任职条件中从事法律工作的年限。且将检察官任职学历统一为本科以上。同时，要加强对检察官队伍的培训和考核，实行能者上庸者下的机制，破除检察官终身制，要以老带新，以新促老，发挥老检察官的经验作用和新检察官的知识优势作用，互帮互助，共同提高，不断提升检察官执法办案的水平和能力。激发检察官精神动力，形成争先创优，积极向上的良好氛围。

（三）要适当提高基层检察官的职业待遇

基层院检察官待遇普遍偏低，尤其是到科级以上干部名额有限，一定程度上影响工作积极性和主动性。一些年龄偏大、工作时间长的检察官，因名额有限，职级晋升缓慢且职级未与检察官等级挂钩等待遇问题而产生消极情绪，选择非办案岗位。论资排辈情况下，年轻检察官晋级之路就更长，无法吸引优秀人才，造成在人才选任和待遇机制上处于一种尴尬的局面。检察机关是一个特殊职业主体，职业风险性高，特别是检察官主办案件终身责任制提出了更高的标准要求。这就要求责、权、利要相对挂钩，增强执法责任感，促进司法公正。一是要建立有别于公务员队伍的检察官薪酬制度。检察官的工资标准一直执行的与一般公务员序列相同的标准。这次，中央《改革决定》和《框架意见》都提出对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度，建立与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度。这说明中央对司法职业的特殊性已经有充分的考虑，因此，我们认为，在检察官薪酬待遇上，应当考虑检察官职业特点和执法办案责任风险，适当高于公务员的工资，并从立法上确定建立与检察官职务序列对等的检察官薪酬制度。二是要完善检察官等级评定制度。对检察官等级要严格落实考评机制，定期组织等级评定，按检察官等级划分职务序列，使等级与职务相对应，并按等级划分工资标准。实行有别于检察辅助人员、检察行政人员的薪酬制度，使检察官责、权、利相统一，确保检察官职业化、专业化待遇落实。三是检察官的职业待遇应向基层倾斜。切实解决基层检察官职务偏低，晋级

缓慢，办案工作量与实际收入不相对应的问题。