土地利用规划视角的旅游用地分类体系探讨

2014-12-28和圆媛黄义忠谢小棠昆明理工大学国土资源工程学院云南昆明650093

安徽农业科学 2014年35期

和圆媛，黄义忠，胡松，谢小棠，袁泉(昆明理工大学国土资源工程学院，云南昆明650093)

土地是最常见的广义旅游资源，不仅直接用于开发旅游项目，而且作为旅游产业的重要支撑体，任何旅游开发项目都离不开土地的支撑，旅游用地在整个旅游产业链上起着不可替代的作用。用地分类是所有规划进行最重要的基础性工作，不同的应用目的和分类理念可以产生不同的规划、评价、管理效果。迄今为止，旅游用地尚没有统一的分类体系，造成了旅游用地类型不明确，旅游用地类型与其他土地利用类型相混淆，尤其是土地利用总体规划与旅游产业规划采用的土地分类标准不一致，导致两个规划之间的衔接性差，进而在旅游产业用地的土地规划性质、建设指标确定、用地报批等方面产生争议，一定程度上阻碍了旅游产业稳定的可持续性发展。因此，笔者基于土地利用和规划的视角，探讨旅游用地分类新体系，以期对今后的旅游用地管理工作有一定借鉴作用。

1 旅游用地及现有用地分类

1.1 旅游用地概念对旅游用地概念的阐述，欧明豪在《土地利用管理》中提出:“(旅游用地)是指县级以上人民政府批准确定的各级风景名胜区内的全部土地”［1］;这是旅游用地狭义上的定义。刘书楷在《土地经济学》中提出:“广义上的旅游用地是指在旅游地内凡能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考查研究等活动的土地”［2］。

1.2 旅游用地分类现状现阶段，主要是旅游界的学者对旅游用地的分类进行研究，土地规划部门参与较少，研究更加偏重旅游景区内部布局以及旅游功能区划上，因此导致旅游用地与其他用之间的不协调［3］。

黄羊山等根据旅游风景区功能将旅游用地分为3类:旅游服务用地生产管理用地、基础设施用地［4］，此分类结构被普遍认可。张娟将旅游用地分为旅游景观用地、旅游接待及生产用地、旅游生产用地［5］。这种分类方法增加了土地利用总体规划与旅游产业规划的衔接性。吴必虎基于游憩功能是由谁提供的以及土地利用商业程度大小将所有的游憩用地划分为商业性和公益性两种基本类型［6］。旅游业为各地带来的经济效益日趋明显但现行土地利用分类系统中不能体现出旅游用地的商业性。吴郭泉等基于生态理念将旅游用地分为生态旅游用地、人工生态旅游用地、旅游文娱设施用地、娱乐基础设施用地、旅游生产用地和其他旅游用地［3］。

以上有关旅游用地分类的研究合理的对旅游风景区土地进行分类，但仅作为学术研究成果没有法律效力。我国涉及旅游用地分类，并以国家标准的形式予以确定的是建设部于1999年颁布的《风景名胜区规划规范》(GB50298－1999)。将风景名胜区分为10类:风景游赏用地、游览设施用地、居民社会用地、交通与工程用地、林地、园地、耕地、草地、水域、滞留用地［3］。

1.3 土地分类体系及土地利用总体规划中涉及的旅游用地分类由于各种因素的限制，在全国土地分类体系中始终没有明确提出“旅游用地”这一土地利用类型，而且涉及的相关旅游用地类型较少［3］。我国最早颁布的土地利用分类体系1984年制定的《土地利用现状分类及含义》，以及1989年原国家土地管理局发布的《城镇土地分类及含》中，都没有出现旅游基础设施以及旅游文娱设施等相关的旅游用地类型。《全国土地分类》于2002年1月1日试行，此分类体系是被土地利用规划管理部门普遍采用的土地分类体系，分类体系中涉及旅游用地的土地类型主要有:一级分类中建设用地二级分类“公用设施用地”下形成了“瞻仰景观用地”，包括名胜古迹、革命遗址、景点、公园广场、公用绿地等;在“商服用地”下划分了“餐饮旅馆业用地”，包括饭店、餐厅、酒吧、宾馆、旅馆、招待所、度假村等及其相应旅游接待设施用地类型。“旅游用地”发展在此分类体系中已被考虑，但仍没有将旅游用地作为一个整体，有关旅游用地的地类仍分布于不同的地类中。2007年8月10日正式发布实施了《土地利用现状分类》，分类系统依据土地的自然属性、覆盖特征、利用方式、土地用途、经营特点及管理特性等因素，对土地进行分类。涉及旅游用地的土地类型有:在一级地类中的“公共管理与公共服务用地”中提出了“风景名胜设施用地”，将其定义为:风景名胜(包括名胜古迹、旅游景点、革命遗迹等)景点及管理机构的建筑用地。景区内的其它用地按现状归入相应地类。已开始体现出了旅游用地类型的多样化，但是此分类体系仅仅体现了是旅游用地的公益性质。

在最近一轮的土地利用总体规划(2010－2020年)中，由于土地规划分类体系中没有提出旅游用地的地类，因此在土地利用结构调整中并未涉及旅游用地的结构调整。规划中仅仅在土地用途分区中对风景旅游区用地以及自然和文化遗产保护区涉及旅游用地的土地进行粗略规划，提出管制规则。

2 旅游用地在土地规划和管理中的困惑和挑战

旅游项目的开发建设涉及到土地规划与管理方面，由于旅游用地功能上的复合性以及旅游用地范围不断外延，使旅游用地在土地利用规划和管理中面临着困惑与挑战。

国内有关旅游用地的研究主要是对旅游风景区的内部规划与布局，注重旅游产业的发展，没有充分考虑旅游用地与其他用地之间的平衡，但随着旅游产业的快速发展，旅游用地的范围已不仅限于建设用地，已经延伸至农用地，甚至未利用地，这与许多地区工业、商业住宅等各种土地利用类型用地资源紧张的现状并存。且现阶段旅游用地规划与土地利用总体规划衔接性差导致了旅游用地与其他用地之间的矛盾日益突出。同时，目前土地利用分类体系中，将旅游用地归并为建设用地，使得旅游建设项目需全部占用土地利用总体规划中建设用地指标而无法完成批地工作，甚至出现了违法批地的行为。为有效管理旅游用地，有必要建立一套科学合理的旅游用地分类体系，在此基础之上，明确旅游用地范围，使旅游规划与土地利用总体规划相衔接，继而解决旅游项目建设指标，规范旅游用地取地等问题。

表1 旅游用地分类新体系

3 基于土地利用规划的旅游用地分类体系探讨

现阶段基于土地利用规划的旅游用地分类体系的探讨研究相对较少，且研究注重土地利用结构的优化，从而忽略旅游用地自身的特性。贺倩认为有关旅游用地的问题中，最大的问题是旅游建设用地，为了平衡旅游用地需求与供求之间的矛盾，提出把旅游用地划分为旅游建设用地和旅游非建设用地［7］。苏琨等探讨旅游用地在土地利用分类系统中的归属情况，并总结了旅游用地在土地资源管理方面的经验［8］。周炳中等建立的长三角地区土地利用形式方案中，在一级分类中出现了旅游用地［9］。在参考前人研究的基础上，切实调查土地分类体系中涉及旅游用地的各个地类，为解决旅游规划与土地利用总体规划不衔接、旅游用地与其他用地矛盾尖锐等问题从土地利用规划的视角提出旅游用地分类新体系。

3.1 旅游用地分类新体系方案由于土地利用总体规划地类分类主要依据各地类用途功能划分，其中土地利用总体规划现状地类主要分为农用地、其他农用地、建设用地以及其他用地;土地利用总体规划地类主要分为基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区、水域、自然保留地以及交通用地规划用地区。为了与土地利用总体规划相衔接，新分类方案将旅游用地单独为一级类，把旅游农用地、旅游建设用地、旅游未利用地、自然生态旅游用地设为4个二级类。三级类、四级类根据农用地、建设用地、未利用地的景观功能划分。具体分类以及与土地利用总体规划分类衔接见表1。

3.2 旅游用地分类体系的特点旅游用地分类存在问题，主要是由于旅游建设用地存在问题。因此新的分类体系重视旅游建设用地，在三级类中与土地利用总体规划相衔接，分为城镇村旅游用地、旅游交通水利用地，在四级类中按其景观功能细化分为风景游览建设用地、旅游服务设施用地、旅游机构用地、旅游生产用地、旅游交通用地、水域旅游用地。这种分类较全面地概括了旅游建设用地，使其不与其他用地类型相混淆;加入生态用地，使旅游用地利用可持续。新的分类体系将自然生态旅游用地单独划分为一个二级类，明确要求严格保护此地类，禁止进行任何土地开发活动。