美国思想库考察报告

刘克崮+沈晓辉

2007年底，我们在赴美考察银行业务管理的同时考察了美国思想库，先后与兰德公司执行副总裁里奇、胡佛研究所副所长崔特尔、布鲁金斯学会中国中心主任贝德、国际经济研究所主任伯格斯坦和中国经济问题专家拉迪、国际战略研究中心总裁何慕理等思想库主要负责人和知名学者进行了座谈。双方就美国思想库发展进程、在政府决策咨询中的作用、组织管理体制和运作机制等问题进行了深入探讨和交流。

美国是当今世界思想库最为发达的国家。美国思想库的缘起可追溯到上世纪初，目前美国共有各类思想库1600多家，其中相对活跃、影响较大的有300多家。仅在华盛顿特区就有100多个综合性或专业性的思想库。总的看，美国思想库发展已相当成熟，特别是在政府决策中发挥了十分重要作用。我们认为，尽管美国与我国的体制不同，但美国思想库发展中的一些做法和经验，对于健全我国政府决策咨询体系，推动决策科学化、民主化，有着一定的借鉴意义。

一、美国思想库在政府决策中的作用十分显著

长期以来，思想库素有美国政府内外政策“诞生地”之称。如早在上世纪50年代，兰德公司曾就“朝鲜战争”和“两大阵营对抗”问题提出过“中国必然出兵朝鲜”的判断和采取“冷战”的对策建议。近年来，围绕政府决策咨询的思想库日益增多，在发动“反恐”战争、解决“朝核”等重大问题上，思想库对政府决策的影响越来越大。主要体现在：

（一）立足国家整体和长远利益，酝酿和推行战略性思想和理念。造“主义”、出“点子”是思想库的基本功能，就是根据国内、国际形势变化，组织政府官员、大学及科研院所专家和社会各方面研究力量，提出符合美国国家利益和价值取向的战略性政策建议。例如，素有“右翼思潮大本营”之称的胡佛研究所长期坚持自由理念，强调“要探索和促进使美国及世界的政治更加自由的道路”，与社会主义阵营相对抗。这些极端的思想观念虽然短时间内未必具有可操作性，但从长期看，随着赞同这些主张的人员进入政府和议会，这些理念在政府政策的制定中逐步得到体现，对美国政府长期采取“冷战”对策影响深远。

（二）围绕国内外热点难点问题，提出有针对性的对策建议。美国思想库的研究涉及政治、经济、军事、社会等各个领域，可谓无所不包。大到太空计划、国家安全、政府政策建议评估和部门利益协调，小到导弹技术、作战的武器和兵力配置、工人的最低工资制度等，都有思想库专门进行研究。例如，兰德公司就伊拉克重建问题撰写了《建国方略指导》，提出相应的对策建议。针对近几年来的人民币汇率问题，国际经济研究所提出一系列对中国施压的研究报告和对策建议。

（三）汇集社会精英，充当学界与政界的“旋转门”。这也是美国思想库对政府决策影响的最直接、最重要的途径。每任总统换届后，都有一些思想库人员进入新的政府，担任要职，同时不少学有所长的上届政府官员进入思想库，潜心研究，养精蓄锐，以备东山再起。如布什政府的国务卿赖斯就是胡佛研究所的研究人员，克林顿政府的国务卿舒尔茨退任后则一直在胡佛研究所工作。目前，胡佛研究所有三分之一的专家是此前几届政府的部长。再如，基辛格、布热津斯基、斯考克罗夫特、科恩从政府退职后，都在国际战略研究中心从事研究工作。此外，为了聚集社会精英，充实研究力量，培养政府的未来决策者，各思想库不仅重金聘用一批知名学者和担任过政府要职的专家，如胡佛研究所曾聘用弗里德曼等3名诺贝尔经济学奖获得者，还招聘大批年轻有为的研究生，逐步加以培养。如兰德公司设有研究生院，从国内外广泛录用大学毕业生，形成了自己的培养基地和人才梯队。

（四）针对国内外事务中的敏感问题，充分发挥“第二管道”的交流和缓冲作用。为了提高政府处理敏感问题的有效性，思想库往往利用自己“影子政府”的民间角色，穿针引线，传递信息，与相关方面交换看法，从而成为美国处理国际关系的重要途径，在政府政策制定和实施中发挥了重要的作用。例如，近年来，台湾问题干扰中美关系，美国思想库在为政府提供决策参考意见的同时，还在政府间谈判不畅通时来往穿梭，既维系了中美之间的接触，又向双方传递了相关信息，发挥了官方渠道所不具有的作用。

（五）通过多种手段和途径，引导社会舆论。为了影响政府决策和赢得社会各方面的支持，思想库通过多种手段扩大影响。这些手段主要包括：定期出版专著、期刊、研究报告、简报，有些是政府官员和研究人员的必读刊物;思想库的专家在主流媒体上接受采访、发表评论，召开媒体吹风会;举办各种讲座、报告会和培训班，为访问学者提供资助，包括国会议员、政府官员和现役军官。

二、美国思想库的主要功能和运作方式

经过多年发展，美国思想库形成了自己的特色，既不同于政府决策咨询机构，能够提出相对独立的思想和客观的政策建议;也与大学和纯学术研究机构不同，它更加面向实际，提供有针对性的政策建议和操作方案。主要体现在以下几个方面：

（一）目标明确，贴近决策。美国的思想库一般不做纯学术研究，而是做实用性、针对性强的对策研究，对于政府政策方面的研究则根据自己的优势，有所侧重，确定相应的研究方向。例如，国际战略研究中心着重研究国际安全与稳定等问题，为美国内外事务提供战略性政策支持;国际经济研究所专业性比较强，专门就国际经济问题特别是汇率、贸易等问题进行研究;经济政策研究所的重点是研究中低收入群体的家庭经济状况和劳工工资问题;胡佛研究所着重于长远性、战略性、预见性的研究，一直坚持推行自由市场经济的观念;兰德公司的研究综合性和操作性比较强，注重运用多学科综合研究优势，针对政府决策中的难点问题提出可操作的方案。

（二）坚持研究的独立性和客观性。这是思想库能够长期持续发展的重要法则。思想库不是政府部门，也不代表任何地区、行业或社会集团的利益。美国思想库通过为决策部门提供计划、方案、建议、政策措施等“智力产品”来维持自身的生存与发展，竞争十分激烈。思想库要想脱颖而出，必须能够提出影响政府决策的、吸引社会眼球的高质量研究成果。如果这些研究成果不具备独立性和客观性，没有一定的研究深度，经不起实践和时间的检验，思想库就难以生存。即使与美国政府和军方关系十分密切的兰德公司，也在朝鲜、伊拉克问题上与美国政府持不同的观点。

（三）有效的组织管理体制。将市场化运作方式引入到研究体制中是美国思想库的又一重要特色。一是雄厚的资金实力和多渠道的筹资机制。美国思想库研究经费十分充裕。主要的大型思想库研究经费多在千万美元以上，兰德公司2006年的研究经费高达2.3亿美元。这些经费来源多样，主要是各大基金、项目招标、捐助、政府合同和自身产业化运作收入等。二是完善的组织管理体系。针对非盈利组织的特点设计组织管理框架，提高思想库的运行效率，如在人员配置上，研究人员一般都配有研究和行政助手;在部门设置上，有负责资料、信息和数据分析的机构。三是高素质的人才队伍。这包括学有所长的专家学者、从政经验丰富的政府高级官员和一批有志于为政府服务的年轻精英。四是比较完善的激励机制和成果评价体系。除了在内部制定严格的绩效评估制度和考核聘任制度，还建立良好的成果外部评定系统，以保证研究成果的质量和水平。五是强大的信息资料支持系统。一般说来，各思想库都根据研究需要，建立自己的资料和信息系统，形成各自的优势。例如，胡佛研究所关于近代中国的历史资料独一无二，存有蒋介石日记等宝贵档案。

（四）国家的政策支持和法律保障。一是财税扶持。美国政府在财政、税收政策上给予思想库有力扶持。联邦政府专门设置一个国家科学基金会，每年掌握着十几亿美元以上的资金，大多数用于资助各类思想库。对思想库免征所得税。对企业或个人投资建设思想库实施免税政策。二是法律保障。颁布法令为思想库发展提供法律保证。在美国，咨询已成为决策过程的法定程序，政府项目的论证、运作等各阶段都必须有不同的咨询报告;特别规定区域规划，决策出台前要有两份以上的详细咨询报告。思想库的设立一般都有法律依据，这种法定身份使得其咨询功能既是权利也是义务，提高了其研究和提供咨询的积极性。

（五）功能日益社会化，产业化趋势明显。美国思想库为了自身的发展，不仅为政府服务，还为企业提供咨询。据统计，美国1000家大公司中有95%聘用了思想库的智囊人员。这些广泛的社会需求，为思想库长期生存提供了资金保证。

三、对加强和完善我国政府决策咨询机构的建议

当前，经济全球化加快推进，综合国力竞争日趋激烈，国际形势的不确定因素不断增加。国内改革发展任务十分繁重，经济社会生活日益复杂，各种矛盾相互交织，新情况、新问题层出不穷，这对政府决策提出了更高的要求，对领导驾驭全局的决策提出了全新的挑战。进一步加强国家，特别是政府决策咨询机构的建设，对于研究经济社会发展中长期战略、深入研究涉及多方面利益的综合性课题、解决经济社会生活中的热点难点问题，提高政府决策的科学性，都有十分重要的作用。为此，建议：

（一）成立直接为国家高层服务的又相对独立的决策咨询机构十分必要

近年来，我国的政府决策咨询机构得到加强，但总体上还不适应当前形势发展的需要。主要是：各部委下设的研究机构受本部门利益影响以及顾虑上下级关系，对实际情况的研究和反映往往会打折扣;大学等学术性研究单位，理论性较强，但往往离实际较远，有的甚至照搬书本知识和国外做法，难以提出针对性和操作性强的政策建议;企业的研究主要偏重于微观，很难开展全局性和宏观性问题的研究，特别是为国家高层领导决策直接提供咨询的综合性研究机构建设比较薄弱，难以完全适应高层决策咨询研究目标性强、应急性强、保密性强、操作性强、对策性强的要求。因此，成立一个贴近国家决策、领会领导意图的决策咨询机构，吸收一批熟悉政府工作的退休部长、司局长以及学有专长的学者专家，围绕政府的中心工作和任务，就一些重大问题开展深入研究，可以为领导决策提供高质量、高效率的决策咨询服务。同时，还可以发挥他们具有一定社会影响的优势，充分听取理论界和实际部门的各方面意见，有效整合各方面研究力量，牵头协调和评估各方面不同观点和意见，正确引导宣传舆论和社会导向。2002年，国务院就曾成立过重大专题调研办公室，就金融、社会保障和农业等重大问题进行专题研究，取得了较好的成效，为国家领导决策起到了重要的参谋助手作用。

（二）新的决策咨询机构必备的特征

1.建立新的机构运行机制。

新的决策咨询机构要建立行政体制、研究机构体制和市场机制相结合的新型管理制度。最重要的是，建立一套既不同于行政事业单位，又不同于大学、研究所的人才管理体制，真正形成一支专业素质高、奉献精神强、能进能出的人才队伍。在收入分配上，实行多劳多得、向业务人员倾斜的政策，重奖有突出贡献者，淘汰不称职者，建立有效的奖惩激励机制。在运作模式上，实行小机构大网络，机构摊子相对较小，固定人员相对精干，多数研究人员实行聘任制。

2.保持相对超脱地位。

这是国外政府决策咨询机构遵循的基本原则，也是保证咨询研究客观、公正、准确的重要前提。从我国的情况看，形成一批为高层服务的、相对超脱的决策咨询机构，可以保证研究成果遵从学术研究规律，从全局和长远角度，提出客观公正、操作性强的高质量政策建议，为领导决策提供多种可选择的方案。

3.建立高效的信息系统。

大力发展和完善信息系统，既能保证为高层决策咨询机构及时传递重要信息，又是提高决策咨询研究水平的重要基础。目前应加大投入力度，尽快建立起为高层决策服务的信息系统，主要包括：建立联系各地区、各部门的信息系统;建立与研究部门、大学和图书馆相联系的信息平台;充分利用国外各种信息资源。

4.规范管理，政策扶持。

要制定和完善决策咨询业发展的有关法律制度，规范各类决策咨询机构的运作。对决策咨询机构免征所得税，对企业或个人对决策咨询机构的投资实施减税政策。对企业或个人向决策咨询机构的捐赠采取税前抵扣政策。

（三）机构模式和起步方式

借鉴美国经验，结合我国决策咨询发展实际，设想如下：

机构性质。考虑到行政事业单位机制不够灵活，而企业又过于看重经济效益，保密性和安全性也相对较差，因此，新的机构宜定位为非盈利性决策咨询机构。

职能定位。围绕政府中心任务，从事经济社会重大问题的政策研究咨询工作;承担经济社会热点、难点问题等重大课题研究;对跨地区、跨部门的综合性问题及解决对策进行评估，提出倾向性建议。

管理体制。考虑到该机构既要为政府高层服务，又要不受各方面利益的影响，保证研究的全局性、长远性和客观性，建议这个机构注册为民间非盈利咨询研究机构，政府以多种方式给予指导，并引入学术研究机制和市场运作机制。研究人员以实行聘任制为主，资金来源以大型企业捐助、政府课题费、基金赞助等方式为主。

运作机制。机构设立理事会和学术委员会。理事会下设总裁和执行副总裁。内部组织结构分为研究部门和后台支持部门。研究部门主要包括：宏观经济研究部、财政政策研究部、金融政策研究部、公共政策研究部和国际经济研究部等，并根据情况下设更细的研究分部。后台支持部门包括财务部、对外联络部、人力资源部、信息技术部等。具体组织机构如下图：

起步方式有两种模式可供选择：（1）由一小批离职、退休的部长和司局长，以及专家学者为骨干，成立一个新机构;（2）以1～2家研究机构为基础进行改造，再逐步吸收其他社会研究力量。两者相权，第二种方式相对容易操作，起步较快。

（参加考察和写作的还有蔡得久、黎鹏、张岩）

（2009年第7期）