浅析失业保险存在的问题及对策

赵姜隆

摘 要: 通过规范分析以及制度比较，分析了我国失业保险所存在的一些问题。并提出相关解决问题的方法。

关键词: 失业保险; 覆盖面; 缴费比例；给付标准; 就业保险

中图分类号：G353文献标识码： A

失业保险既是社会保障体系的重要组成部分，又是形成市场就业机制的必要条件。为充分发挥失业保险的作用，进一步改革和完善失业保险制度，劳动和社会保障部成立后，经过广泛征求意见、反复研究论证，向国务院上报了《失业保险条例》（草案）。于1999年1月22日，发布了国务院第258号令，颁布了《失业保险条例》。该条例的实施对于预防失业风险，保障失业人员的生存，以及促进就业都发挥了积极的作用。但在适用过程中，亦暴露出一些问题，部分条款仍值得商榷。

一、失业保险存在的问题

1. 失业保险的覆盖范围过窄

《条例》第 2 条明确规定了我国失业保险的适用范围，即适用于：城镇的国有企业、集体企业、外商投资企业、港澳台投资企业、私营企业等各类企业，以及事业单位及其职工，包括上述用人单位招用的农民合同制工人，而将下列人员排除: 国家机关、社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、城镇中有雇工的个体工商户及其雇工是。为了适应现实需求，《社会保险征缴暂行条例》授权省、自治区、直辖市人民政府可根据当地实际情况扩大失业保险的适用范围，将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工，以及有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险的范围。各地也纷纷据此出台相应的规范性文件，扩大失业保险的适用范围。但是，部分主体如非全日制劳动者等灵活就业人员、乡镇企业及其职工等，仍未纳入适用范围。虽将进城务工人员纳入适用范围，但其无需自己缴纳保费，且失业保险待遇采取一次性给付，这与失业保险的社会性和保险性相违背。

2.失业保险缴费标准不合理

失业保险费包括单位缴费和个人缴费。个人缴费以职工上年度申报个人所得税的工资、薪金税项的月平均数为基数，低于上年度职工月平均工资60%的，按60%计缴（私营企业、个体工商户的雇工及非本市户籍劳动者的缴费基数低于上年度职工的月平均工资的50%的，按50%计缴，以后有新规定从其规定）；高于上年度职工月平均工资300%的，按实际计缴。单位缴费比例为2%，城镇户口的职工个人缴费比例为1％，农民合同制职工个人不缴费。这里存在两个问题；其一，超过上年度职工月平均工资300%的，不实行封顶，造成这部分人员缴纳失业金金额较高；其二，单位缴费比例按照每月各单位的工资总额来缴纳，不利于缴费基数的统计和对比。

3.失业保险待遇的给付标准不合理

失业保险金的标准由省级人民政府确定，原则是低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准。但各地的最低工资本身就较低，以此为基础计发的失业保险待遇的数额就更低。

4.失业保险待遇给付条件不完善

失业人员同时符合下列条件的，可从失业保险基金中领取失业保险金：（一）失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已经进行失业登记，并有求职要求的。但上述条件存在以下问题：第一，缺乏 “失业者需有劳动能力” 的规定。即失业人员应为达到法定的劳动年龄，且未超过法定退休年龄。第二，“办理失业登记，并有求职要求”不能与“主观就业意愿”等同。失业保险的被保险人——失业人员，应客观上有就业能力，主观上有就业意愿，而客观上未获得就业机会。《条例》将 “办理失业登记，有求职要求”等同于 “主观就业意愿”，这将导致实践中失业保险待遇给付的审核不严，使得失业保险基金因不合格的申领人而流失。第三，未明确失业保险的等待期。等待期是指从被保险人办理失业登记到核准领到失业保险金为止的期限。仅规定失业保险经办机构自受理失业人员领取失业保险金申请之日起10日内，对申领者的资格进行审核认定。该10日期限仅为失业保险经办机构的审核期，并非是完全意义的等待期。第四，《条例》中对 “非因本人意愿中断就业” 的解释不明确。 “非因本人意愿中断就业”应包括:①客观上中断就业;②主观上非因本人意愿。《失业保险金申领发放办法》规定，“非因本人意愿中断就业的是指下列人员:①终止劳动合同的人员;②被用人单位解除劳动合同的人员;③被用人单位开除、除名和辞退的人员; ④根据 《中华人民共和国劳动法》 第 32 条第二、三项与用人单位解除劳动合同的人员;⑤法律、行政法规另有规定的人员”。该规定仅是明确了“中断就业”的判断标准，而未明确 “非因本人意愿”的判断标准。因此，我国除了劳动者主动辞职的情形下不属于 “非本人意愿”中断就业，不能申领失业保险待遇外，似乎其他情形下都属于 “非本人意愿中断就业”，哪怕是劳动者因自己的过错导致用人单位解除劳动合同的，即《劳动合同法》第 39 条所规定的情形，因劳动者的违法或违约行为，导致用人单位单方解除劳动合同的情形。

5.失业保险金和经济补偿金的关系未理顺

失业保险金和经济补偿金从形式上看似乎并无必然联系，但二者的功能具有实质的一致性，即都具有保障劳动者离职后的经济安全和失业补偿的功能。因此，目前各国关于二者关系的立法有以下两种模式。

一是兼得模式，即劳动合同终止或者解除的情形下，用人单位需要向劳动者支付经济补偿金; 而当劳动者符合失业保险给付条件时，还可申领失业保险金。我国即是采取此种立法模式。

二是抵偿模式，即若劳动者在劳动关系解除或终止时，已依法获得经济补偿金的，则失业保险金会相应的减额给付。

笔者认为，“抵偿模式”具有一定的合理性。首先，避免了失业劳动者因获得双重保障而可能削弱了其再就业欲望的消极影响; 其次，可以节省失业保险金的开支，增强失业保险金的给付能力; 最后，可减轻雇主的负担，因为无论是经济补偿金还是失业保险费都是或主要是由雇主承担的。

二、完善我国失业保险制度的建议

1. 逐步扩大失业保险的适用范围

从适用对象来看，应该将乡镇企业以及农民合同制工人、非全日制劳动者等灵活就业人员、国家机关公务人员乃至未能及时就业的高校毕业生等纳入失业保险的适用范围。

从立法技术来看，我国失业保险适用范围的扩大，首先应该与 《劳动法》 以及 《劳动合同法》第2条适用范围的规定相协调，将属于劳动法调整范围内的用人单位及其职工都纳入到失业保险的适用范围。

2. 重新设计失业保险费率

目前我国采取单一的比例费率制，完全忽视了行业之间、企业之间的差异，这对于较稳定的行业来说是不公平的。可以试行行业差别费率制和分段费率制。行业差别费率在各行业不同失业率的基础上，将对各行业失业保险费用征缴的比率与该行业的失业风险程度结合起来，失业风险越高的行业，缴纳失业保险金的比率相应越高。分段费率制以宏观经济的不同景气阶段来决定失业保险的费率，经济景气时，就业率高，雇员的工资标准也可能较高，经济不景气时，就业率低而失业率高，雇员的工资水平也相应较低。这样，既突出失业保险的激励功能，同时又能降低劳动力成本，使失业保险费的收缴更具有合理性。对于个人缴费基数超过上年度职工月平均工资300%的，按照300%的上限作为其缴费基数。

3. 改变失业保险待遇的给付标准，提高给付水平

失业保险金的给付具有所得替代的功能，且基于失业保险待遇给付的权利义务相一致原则。应该改变我国现有的失业保险金给付参照的方式，而采取工资比例制，但不得低于最低工资标准。这不仅有助于强化失业人员的生存保障，而且有助于促进失业者积极就业。

4. 完善失业保险待遇的给付条件

应该在相关的法律规定中明确界定 “等待期”以及“非本人意愿中断就业”等概念和条件。并且在失业保险待遇的给付方面确立 “过错相抵” 的原则，即如果劳动者是由于自身的过错行为导致被解雇的，则应该不给付或者少给付失业保险金。

5. 将失业保险逐步转变为就业保险

从各国失业保险制度的发展来看，失业保险制度已从单一的失业救济向就业促进转变，我国也应突出失业保险的就业促进功能，逐步将失业保险转变为就业保险。

一是通过失业保险基金以及政府的财政支出，强化对于失业人员的职业介绍和职业培训工作，建立健全就业服务体系，大力发展公共就业服务机构，加快建设劳动力市场信息网络，推动劳动力供求信息的交流。

二是强化就 (失) 业登记与失业保险待遇给付的关联性。

三是建立失业人员提前实现再就业的激励机制。对于符合失业给付申领条件，但在失业给付期限届满前就业的失业人员，可以提供诸如就业奖助津贴等形式的激励。

四是建立相关补贴等方式鼓励企业雇用失业者。对于雇用失业者的企业给予相应的补贴，以弥补企业雇用失业者而增加的成本。

五是明确 “无正当理由，拒不再就业” 的具体评价标准。