河南省地方政府投融资平台的问题及对策探讨

苏玉峰

河南省地方投融资平台的快速发展，为加快河南省城市基础设施建设、应对国际金融危机冲击、推动中原经济区建设做出了重大贡献。然而，随着河南省投融资平台公司数量的急剧增加，由于河南省投融资平台管理体制不完善、投融资平台自身建设和运作中存在的问题以及河南省投融资平台面临的宏观环境不佳等原因，致使河南省地方政府投融资平台面临诸多问题亟待解决。

一、河南省地方政府投融资平台存在问题

（一）注册资金不到位

2010年河南省审计厅对河南省文化产业投资有限责任公司、河南铁路投资有限责任公司等五家投融资平台公司的经营运作情况进行了专项审计调查。审计结果显示，截至2010年4月末，5家公司首次完成工商注册124.5亿元，实际到位37.25亿元，注册资本缺口87.25亿元，注册资本金实际到位率仅为29.9%（1）。省级投融资平台公司尚且如此，更何况市、县级投融资平台公司。更有甚者，一些市、县级政府在投融资平台公司贷款到位后，抽出注册资本金。注册资本金的缺失必然会损害投融资平台公司自我发展壮大的能力，同时也会影响企业自身信用能力，增加其融资成本，降低投融资运营效率。最终，平台公司将会丧失独立发展壮大的基础，成为单纯的政府融资工具。

（二）地方政府投融资平台融资渠道单一

按照规划，地方政府投融资平台可以从银行、证券市场、债券市场进行融资。但在实际操作中，在财政收入有限的情况下，通过平台公司来融资贷款，仍为地方政府的最优选择。这必然给平台公司带来巨大的融资压力。银行贷款目前仍是政府投融资平台主要的融资渠道，政府融资对于银行的信贷资金依赖性很强。商业银行虽具有自身的评价体系，但往往与政府融资特性的吻合度存在差异。投融资平台融资手段单一引起风险过于集中于银行系统，容易产生信贷风险，而且受国家货币政策影响较大，缺乏可持续发展能力。图1是省级投融资公司河南投资集团有限公司2012年度投融资目标统计，可以看出间接融资（包含短期贷款和中长期贷款）与债券融资总计300000万元，是总融资额580000万元的一半还多。除了河南交通投资集团有限公司外，其它十大省级投融资公司的股票融资和金融租赁融资均为零。可见河南省省级投融资公司融资渠道太少，资金来源很有限，市县级投融资公司渠道单一更为明显。

图1 2012年度河南投资集团有限公司投融资目标统计（单位 万元）

（三）投融资平台公司治理结构不合理

投融资平台并非真正意义上的市场竞争主体，它与地方政府之间存在着信用连带的关系，地方政府往往是投融资平台公司信用贷款的幕后担保人［1］。河南省投融资平台公司多为政府直接出资设立的国有独资公司。这种政府背景，使得公司的治理结构有待完善。第一，公司股权构成中，国有股份一股独大，导致公司董事会人员中缺乏其他中小股东的代表，弱化了董事会制衡和监督机制的作用，从而使得公司决策更多体现政府导向而非市场导向。第二，公司董事会与经理层独立性较差。河南省投融资平台公司的高层管理人员（特别是总经理）大多数由政府指派，而非由职业经理人市场竞争选出，而且多数公司存在董事长与总经理两职合一的情况。董事会对总经理的监督机制难以发挥作用，甚至当有些总经理损害公司利益时，董事会难以将其解雇。第三，公司监事会作用弱化。政府投融资平台公司的经营决策更多体现政府意志，而非纯粹的市场化行为。公司监事会难以抗衡政府意志，使得多数公司监事会根本无法发挥监督作用，形同虚设。河南省投融资平台的这种治理方式既不利于调动平台公司经营的积极性，也不符合现代企业制度的要求，同时有可能形成各地财政的潜在负担和风险。

（四）地方政府投融资平台投融资行为不规范，投资效率低下

我国地方政府债务中有很大一部分源于地方政府的直接行为。过度负债是地方政府在资金来源上的表现。其实质是地方政府在资金运用上的过度开支，或者说过度投资。究其原因：一方面是由中央政府事权不断下移对地方政府开支带来压力；另一方面是地方政府具有投资冲动。有数据显示，2003年以来，地方的固定资产投资完成额平均增速持续高于20%，表1显示的是2006年以来河南固定资产投资额及增长率。就河南而言，截止2012年，全省完成固定资产投资21761.54亿元，同比增长22.5%，增速高出全国2.2个百分点［2］。地方政府为了追求短期的利益，过度投资于“形象工程”和“政绩工程”，挤占了正常的基础设施建设资金。究其原因，还是由于地方政府缺乏相对完备的投融资管理体制、机制、制度、政策和措施，甚至有些地方对政府投融资行为，没有任何具有约束力的管理措施。

（五）投融资平台的融资状况不透明，偿债风险压力大

一是各级政府投融资平台不透明，融资后，资金的使用一般不向外透露。同时，由于地方政府投融资平台整体投资收益不高，难以保证通过项目投资收益来偿还银行贷款。地方政府成为贷款的最终还款人，投融资平台的高额负债形成的还款压力增加了地方政府的财政负担。二是缺乏相关监督机制。有些地方政府投融资平台将融资所得资金投向与城市基础设施和公用事业不相关的其它竞争性的高风险领域，加大了投资风险。

二、河南省地方投融资平台存在问题的形成原因

河南省地方投融资平台存在问题及风险的形成原因主要有：第一，河南省投融资平台存在问题及风险形成的根本原因是由于地方政府过度投融资导致平台运营效率欠佳。从财政机会主义的视角分析可知，投融资平台必然存在过度投资冲动，过度的投融资活动必然降低平台公司的运营效率，从而减弱平台公司抵御财务风险的能力。第二，资金投向公共物品领域导致无法通过市场化手段获取投资回报，投融资平台公司自身缺乏“造血”功能，加大了其发生财务风险的可能性。第三，投融资平台本身设立时的体制不健全、运作不规范。河南省投融资平台存在公司治理结构不完善、市场化运作不彻底等一系列内部问题，从而难以从公司内部及时有效化解风险。第四，政府财政收支压力使投融资平台存在最终丧失偿还债务保证的风险。投融资平台隶属于地方政府，一旦投融资平台无法清偿债务，还是得由政府承担最终偿还责任。这无疑会增加地方政府财政支出压力。在地方政府财政增收有限，财政支出扩张的现实面前，依靠财政资金为投融资平台风险兜底的难度加大，必然会放大河南省投融资平台的风险。

三、解决河南省投融资平台现存问题的对策

（一）按市场化运作政府投融资机构，降低政府债务风险

一是准确定位政府投融资平台的功能。政府投融资平台是一个公司制的市场主体，又是政府履行有关地方事权、推动地方经济社会跨越式发展的代理机构。建议按照市场化的原则和方式，将平台融资行为与其他市场主体融资行为进行限制和区分，规范平台融资范围的单一性。应理性界定地方政府的发展目标，合理设立投融资平台数量。考虑到河南省特殊的省情，平台公司定位应该是“政府代表投资与融资主体、公司化经营”。二是明确政府投融资平台资产构成范围。三是按照政府投融资平台的功能要求，以立法的形式规范政府投融资平台管理，强化投融资平台设立、运行、退出、风险控制等环节的法规约束。

表1 2006-2012年河南省固定资产投资额和固定资产投资增长率

（二）建立多元化的融资渠道

一是拓宽融资渠道，应争取尽快发行地方政府债券。近年来，中央政府加快了推动地方政府债走向市场化的步伐。2011年10月20日，财政部宣布，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市将开展地方政府自行发债试点。此举显示出我国开始着手建立规范的地方政府举债融资渠道和机制。河南省应尽快争取获批发行地方政府债券，以规范政府的融资行为，使地方政府的合理融资行为公开化、融资渠道多元化，并对地方政府现存债务做进一步的清理，使既往债务显性化。可以说，如何让地方政府成为负债主体，自行发债是地方债发行制度上的一大进步，是社会经济发展的客观需求，也是让地方政府举债融资走向阳光、透明和规范化所迈出的第一步。二是探索设立产业投资基金。政府应积极鼓励发展企业投资基金，利用建立投资基金的方式为本地区经济发展吸引更多的投资。设立产业投资基金，一方面有利于拓宽融资渠道，发展直接融资，改善投融资结构，分流过剩的流动性，减少银行信贷压力和风险。另一方面，有利于改善企业股权结构，改善公司治理和财务结构，提高企业竞争力。因此，引进或设立产业投资基金对河南省、各市、县推动重点产业和重点领域加快发展具有重要的现实意义。三是引导国有优质资产通过上市实现直接融资。在中国继续推动股市改革之际，各级政府应抓住国家大力发展资本市场的机遇，将优质资产通过上市实现直接融资，推动那些资产规模大、盈利条件好的企业或企业集团在境内外上市。四是积极借鉴国内外先进融资模式和经验。近年来，美国等发达国家在基础设施融资中，运用了大量新型融资方式、融资产品，包括基础设施收费证券化、次级债券、BOT、TOT、投资基金、金融租赁、收入债券、特许公司债券等，使基础设施融资债券方式的选择范围大为拓宽。

（三）完善投融资平台公司治理结构

一是地方政府的出资人角色与经营者角色分离。政府对投融资平台资产行使所有权，投融资平台有独立的经营管理权。要转变政府职能，不再向平台直接派高管人员，不以行政手段干预企业的实际运作，政府或政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管，代表行使所有者职能。二是平台公司要逐步按照市场化规则的要求规范自身运作。根据各地投融资平台的实际，明确政府、董事会、监事会、经理层以及党委、职代会的权责，实现决策层与执行层有效分离。同时，实现对决策层和经理层的有效监管，在企业内部分别形成有效制衡的决策体系和集中统一的执行体系［3］。三是在经营管理方面，平台公司要建立专业的经营层队伍和经营部门，认真遵守游戏规则，在市场竞争中形成自己的核心竞争力。可引进战略合作者以及职业化的管理者，建立规范的操作程序和行之有效的内部资金营运控制机制，以及完善的信息披露机制，真正实现市场化独立运作。

（四）打造公共项目民间融资平台

一是拓宽民间投资的领域和范围。允许民间资本进入国家法律法规政策未明确禁止的所有产业和领域，打破行业垄断，放宽股比限制，规范设置投资准入门槛。二是创新项目运作模式。合理利用政府投资补助、贷款贴息等利益补偿机制，积极推广BOT、TOT、PPP等项目融资方式，鼓励和引导民间投资以独资、合资、联营和特许经营等方式参与基础设施和公共设施服务领域投资。

注释：

（1）数据来源于河南省审计厅审计报告《河南省地方政府投融资公司组建运作情况审计调查结果》。

[1]马海涛，秦强.完善制度建设，加强政府投融资平台管理[J].经济与管理研究，2010（1）.

[2]河南省统计局.2011年河南省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2012-2-29].http：//www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjgb/qstjgb/webinfo/2012/02/1330470015621925.htm.

[3]河南省财政厅资产管理中心.投融资平台治理结构演变及分析[EB/OL].[2013-04-18].http：//www.hncz.gov.cn/sitegrupo/root/html/ff80808138b8ee81013b98b17de77c18/20130418150863175.html.