苏州总分馆制度设计的背景、思路与成效

(苏州图书馆 江苏苏州 215002)

2010年11月，国家文化部、财政部启动创建“国家公共文化服务体系示范区”(以下简称“示范区”)活动，经过申报、角逐，苏州市成为首批示范区的创建城市之一。2013年6月起，文化部、财政部对首批示范区的创建工作进行综合验收，苏州市的综合得分在所有创建城市中位列第一。

在示范区申报中，职业创新、经济高效并具有一定规模的总分馆体系是苏州市创建示范区的基础条件和竞争优势;同时，借助创建示范区，苏州的总分馆建设步入了政府主导、合理布局、符合规律、结合实际的可持续发展之路。验收专家们认为，经过创建示范区后的苏州总分馆，有制度、有规划、低成本、高效益，成功实现了从职业行为到政府主导、从协议约束到制度保障、从按“钱”布点(哪儿出资到那儿布点)到科学规划的转变，成为苏州市创建示范区的亮点之一，为同类地区的公共图书馆服务体系建设提供了借鉴和示范。〔1〕回顾苏州总分馆建设，虽然以前通过职业创新取得了很大的成绩，但借助创建示范区而建立起的制度，将保障苏州总分馆实现更加科学、稳定、高效和可持续的发展。

1 苏州总分馆制度设计的背景

苏州图书馆经过六年的总分馆建设，至创建示范区前的2010年底，已经发展成为一个拥有1个总馆、26所分馆、2个流动图书馆(30个停靠点)的服务体系。2010年，苏州图书馆共接待到馆读者531．45万人、借出图书201．12万册次，其中，26所分馆接待读者314．82万人次，占整个总分馆体系接待人次总量的60%，借出图书80．08万册次，占总量的近40%，即约一半的服务工作量由分馆完成，而分馆经费支出只占总支出的16%，展示出很好的效益，受到市民的欢迎、社会各界的好评。

苏州总分馆建设的形式是合作，核心是全委托下的统一管理，分馆的建设主体〔2〕(即委托单位)提供分馆的馆舍、装修、设备，并每年向苏州图书馆支付一定的人员经费和购书经费，把分馆委托给苏州图书馆管理和开放，苏州图书馆向分馆派遣工作人员，总馆统一采编和调配图书、征订报刊，分馆使用总馆的计算机业务管理系统、按统一标准提供服务、统一开展读者活动，读者使用统一的读者证、在总分馆系统内实行通借通还。在这个合作协议中，由于对文献资源采用了“动态资产权”，在协议委托期内淡化了文献资源的资产归属，因而分馆建设主体虽然提供了场地和资金，但除考核分馆的服务效益外没有其他的权益;苏州图书馆接受委托、获得分馆的场地使用权和委托管理的经费，负责分馆的开放，为分馆提供和调配适用的文献资源，为分馆读者提供符合总馆服务标准的专业服务;而读者享受到了便捷和免费服务。如此，总馆与分馆虽然不享有同一个建设主体，但结成了在委托期内暂时统一的管理单元。〔3〕总分馆之间的关系因全委托而紧密，分馆成为总馆的服务触角，读者对分馆的评价即是对总馆(其实是整个总分馆体系)的评价，所以，总馆必须对分馆提供服务的数量和质量负全责，分馆与总馆成为了一个有机整体。由于总分馆之间形成了如同一体的紧密型关系，分馆提供了与总馆相同的专业化服务，再加上分馆办在社区，贴近居民，所以市民逐渐成为了图书馆的读者，分馆读者盈门，服务效益之高甚至超过了县级图书馆的平均水平。

表1 2010年苏州总分馆与全国市、县图书馆平均水平比较表

从表1看出，苏州总分馆体系中，分馆平均接待到馆读者12．11万人次，比全国县级馆平均水平高出近70%;年度经费18万元，是县级馆平均水平的18%;人均服务成本只有全国县级馆平均水平的11%，绝对效益和相对效益都很高。

苏州总分馆的建设是在调研和借鉴国际、国内总分馆建设的经验与教训，按照目前的体制、苏州的实际，并在思路、机制、技术、服务等方面进行的创新。如在文献资产权上采用了“动态资产权”，在分馆管理上采用了“扁平化管理”，在保障分馆工作人员的专业性上采用了“孵化式培训”，〔4〕等等，因此在一定程度上绕开了体制障碍，实现了总分馆人、财、物的统一管理，有效降低了办馆成本，为分馆的委托单位所接受，为市民所喜爱，被业内专家学者称为“符合《国家‘十一五’时期文化发展规划纲要》中对总分馆的要求、与国际接轨，并荣获文化部“第十四届群星(服务)奖”。但苏州总分馆一直没有解决最基本的问题——政府主导。因为缺乏政府主导只通过职业创新，说服基层政府，通过协议把基层图书馆委托给苏州图书馆，实行统一管理，虽然产生了很好的服务效益。但是，这种没有制度保障的合作，使总分馆实质上存在建设主体多头以苏州图书馆有限的资源也无法建设和支撑起全覆盖的总分馆体系;缺乏法规或制度的约束，合作双方都没有建设分馆的法定义务，易受各种因素影响;总分馆无法按科学规划布局，难以实现可持续发展。而创建示范区就给苏州总分馆的发展带来了极好的机会。抓住这个机遇，充分剖析苏州总分馆已有的优势和存在的关键问题，也就对接下来总分馆制度设计有了把握，为制度设计的思路打开了一扇窗户。

2 苏州总分馆制度设计的思路

总分馆制度的设计，关键问题是政府主导。建立能够为市民提供普遍均等服务的总分馆制度，这在业内应该是很容易理解的问题，但要说服政府出台这样的制度却并不简单。政府一方面关心如何有效履行政府责任，另一方面关心履行这种责任需要多少资金，公共预算资金是否能够长期支撑。因此，为政府设计总分馆制度，不仅需要解释普遍均等的公共图书馆服务需要总分馆的组织形式和服务模式，从而有利于公共图书馆服务体系的科学布局，实现服务的普遍均等，方便市民利用图书馆，提高市民的科学文化素质;更要解释为什么总分馆比一群单体图书馆更加节省建设成本和运行费用，从而有利于当地政府能够以较少的公共财政资金为市民提供均等化、专业化的图书馆服务，有效地履行政府满足市民享有基本文化权益的责任。

限于我国社会经济发展水平，并不是随便哪一级政府就具备建设和运行全覆盖的公共图书馆总分馆体系的财政能力。〔4〕当设计的制度使建设主体缺乏应有的公共财政支撑能力，就会出现两种结果:一是政府不予颁布，二是政府颁布后，财政无力支撑而导致无法为总分馆体系的运行持续地提供足够的经费。两种结果都会造成总分馆体系无法实现可持续发展，这也是此前的基层图书馆建设运动屡战屡败的重要原因。厘清了这些后，我们在制度设计中除了要坚持总分馆固有的规律，如统一采编、统一管理(特别是文献资源和工作人员)、统一标准(包括馆藏政策、服务政策、技术标准、考核和评估)、统一开展活动等等之外，最重要的是思考和设计总分馆体系的建设主体、总分馆体系的管理单元、总分馆体系的设施网络三个问题。这三个问题是图书馆职业自身无法解决的问题，必须政府出面、通过制度规定。它们既是使总分馆体系构建符合客观规律的条件，也是使客观规律与本地实际相结合的重要内容。因此，科学、综合、巧妙地设计，是总分馆制度符合科学规律、结合实际，使总分馆经济高效和可持续发展的保障。苏州总分馆制度设计的思路，就是重点解决这三个关键问题。

2．1 总分馆的建设主体

由于行政区划是相对固定的，因而从表面上看，建设主体决定了总分馆的管理单元，决定了总分馆的规模和服务边界。如按现行“各级人民政府建设辖区内的公共图书馆”的行政体制，就回到了“一级政府建设一个图书馆”这样的老路上去。其实，总分馆体系要彰显方便读者、经济高效的特性，与管理单元的关系更大，所以，建设主体的确定，要考虑的因素较多，在思路上更应该是管理单元来确定建设主体，但这一定会遭遇到体制障碍。因此，在创建示范区的总分馆制度设计中，不设法突破或绕开体制障碍，就无法构建真正的总分馆体系。既然有机会重新设计总分馆制度，就应该把问题综合起来思考:①从读者就近、便捷、均等利用图书馆出发，总分馆体系的设施网络布局标准应该是怎样的?即在普遍均等原则下解决总分馆体系的科学规划问题。②在规划确定的基础上，管理单元多大才能使建设成本最低，同时运行成本也最低?③管理单元确定后，相应的建设主体是否具备持续支撑总分馆发展的财政能力?如果不具备则如何解决?④建设主体确定后(如为市政府)，需要考虑其下级政府(区政府)的财政能力问题，市、区两级政府在总分馆建设中的积极性和关系问题。⑤由于制度设计应该在创建示范区的初期就得到颁布，必须考虑设计的制度能够尽早获得政府和相关部门的认可，通过审核，及时颁布。

上述这些，不仅仅是确定建设主体时需要考虑，而且要贯穿于整个制度设计过程建设主体的选择关键在于三个方面，一是选择多大的管理单元最合适;二是财政能力，即承担建设主体的某一级政府需要有持续稳定支撑总分馆运行的财政能力;三是如何巧妙、有效地绕开体制障碍并为政府所接受。

根据《公共图书馆法》立法支撑研究的成果，即使按照最节省的总分馆制来建设和运行全覆盖的公共图书馆服务体系，全国有52．6%的地级城市和85．3%县，其公共图书馆服务体系的年度运行成本会超过当地财政地方一般预算收入的1%，〔5〕而2010年，全国公共图书馆的总支出仅占国家财政总支出的0．0716%。可见，大多数县级政府缺乏支撑全覆盖的公共图书馆服务体系的财政能力，乡镇(街道)一级更难有这种实力，这是在制度设计时需要特别关注和解决的问题。苏州市有得天独厚条件，经过30多年的改革开放，其经济和社会的综合实力大增，从财政能力来看，苏州市和区(县市)各级政府的财政能力都很强大，都有在本辖区建设和运行全覆盖总分馆体系的财政能力，但仍有不少乡镇、街道的财力不足。因此，建设主体只选择市、县(区)政府，主要考虑是否有利于各级政府积极性的发挥、是否有利于总分馆的经济高效、是否有利于公共资源的节约。另外，一个需要考虑的因素是:如何设计更有利于总分馆制度能够较为容易获得各级政府和相关部门的认可，并顺利的予以颁布。这在理论上可能有些不合理，但在实践中却是必须考虑的问题，所谓结合实际——使制度设计不要与现有体制完全相悖，毕竟行政体制不大可能会因为公共图书馆总分馆的建设需要而作较大的改变。为此，对建设主体的制度设计如下:

(1)苏州市政府主导和规范全市公共图书馆服务体系的建设、管理及运行，并作为苏州图书馆的建设主体，苏州图书馆作为全市公共图书馆服务体系的中心馆，在必要时承担市区总馆的职责。

(2)县、区政府为本辖区公共图书馆总分馆的建设主体。

(3)免除乡镇、街道、社区、乡村在公共图书馆建设和运行上的责任，但需要根据实际情况提供分馆馆舍。

2．2 总分馆的管理单元

管理单元的选择，关键在于选择适当的区域、建设规模合适的总分馆体系，既实现最大限度的资源共享、节省成本，而又不出现管理失灵。理论上，只要不是特大型城市，一个城市作为一个总分馆管理单元将最为经济高效，市民利用图书馆也最为方便。〔5〕苏州也不例外。但设计制度，既需要符合客观规律，也需要结合实际，特别是要考虑当前体制与设计的制度会产生多大的矛盾，如能在坚持总分馆客观规律的前提下巧妙地避开或化解这些矛盾将有利于制度通过审核。在管理单元的确定上，专业实力是另一个需要考虑的重要因素，即一个管理单元中的总馆一定要有相应的专业实力，能够支撑起所有分馆为用户提供与总馆一致的专业化服务，这是因为服务专业化是公共图书馆职业的本质要求，是其他机构无法替代的根本原因，也是新时期公共图书馆服务体系与历史上基层图书馆的根本区别，成为保障总分馆体系实现可持续发展的本质要求。〔6〕

在苏州，各县市图书馆专业实力都很强大，最小的县(市)图书馆也有11000平方米馆舍，作为总馆不存在专业实力问题;而区图书馆大都专业实力薄弱，创建示范区前，7个区中已经有4个区将新建成的区图书馆委托给了苏州图书馆作为分馆。结合实际情况，区政府也作为建设主体，以区作为总分馆管理单元，这显然不利于方便读者和经济高效。这个问题其实在总体设计时已经考虑了解决办法，即允许和鼓励缺乏专业力量的区将区总分馆一并委托给苏州图书馆:一方面是各区缺乏图书馆专业力量，要构建一个具有专业实力的区总分馆体系从建设、资源到专业人员都花费巨大，而且在以前的实践中，已经有四个区将区图书馆实行了委托，既有了采用委托或政府购买的理念，也有因委托节省了经费支出的经验，所以理论上各区政府会将区总分馆实行委托管理;另一方面是设计的制度中规定了市政府对实行委托管理的区，按市与区的两级财政分成比例，对各区应该承担的年度购书经费进行补贴，而不实行委托管理的区不享受补贴，这种鼓励措施，应该能够调动各区政府将区级总分馆委托给苏州图书馆管理的积极性。这样，有利于在苏州市区形成一个统一的总分馆体系。因此，对管理单元的制度设计如下:

(1)苏州图书馆是全市公共图书馆的中心图书馆，负责制订全市公共图书馆的设置规划以及采编、服务、技术、管理、考核评估等标准，指导全市公共图书馆业务工作有标准、按规范的开展。

(2)各区政府必须设置统一管理、科学分布的总分馆体系。缺乏专业力量的区可以由区政府将区总分馆体系一并委托苏州图书馆管理。

(3)市财政对实行委托管理的区，按照市、区两级财政的分成比例，向区补贴购书经费，拨付苏州图书馆统一使用。独立运行的区总分馆，市财政不予补贴。

(4)县级市由各县级图书馆为总馆，在各镇政府所有地、撤乡并镇的人口聚集区设置统一管理的分馆，建立覆盖全县域的总分馆体系，以流动图书车定期服务各个乡村。

需要说明的是，制度规定的委托与以前的委托已经在本质上不同，以前的委托只有协议约束，而现在的委托有了制度保障，一旦选择就有法定义务，且受苏州市政府的考核和监督。

2．3 总分馆的设施网络

从设施网络而言，总分馆体系是由一个总馆和许多个分馆按照科学布局集合而成。《公共图书馆建设标准》〔7〕规定了按常住人口来确定馆舍面积的指标，但总分馆体系设施网络的设置和布局要考虑的因素比《公共图书馆建设标准》更多，且在实际工作中也有更多的实际情况，需要在遵行标准前提下有更多的灵活性，才能充分发挥总分馆的优越性。分馆馆舍的面积需要根据服务半径、服务人口、人均藏书和提供的服务来确定;网点的多少及布局需要根据城市形态、交通条件、人口密度、市民利用的方便程度，以及成本和效益等等来设计，切忌对一、两个指标生搬硬套。事实上，李国新教授在考察日本公共图书馆时发现:日本学者的研究结论认为，图书馆有效覆盖面积并不是一个圆形，而是一个以“生活动线”为主轴的卵形区域。〔8〕另外，同样是一个区图书馆，作为区级总分馆的总馆与作为市总分馆体系中的分馆，在功能定位、工作重心等方面都发生了变化，其馆舍面积、功能布局、专业设备、专业人员、馆藏资源等也应该随之调整。根据这些，苏州总分馆制度在设施网络方面设计如下:

(1)市级图书馆。按《公共图书馆建设标准》，市馆建筑面积不低于39000平方米(苏州市图书馆建筑面积为25000平方米)，尚缺的14000平方米采用建设一个集采编中心、保存中心、调配中心、外借中心为一体的文献集散中心。

(2)区级图书馆。每区设立区级图书馆一座，并按每4万人设置一个分馆，进行科学布局，每个分馆的面积不小于300平方米，区总馆及分馆的建筑面积之和不低于《公共图书馆建设标准》规定的建筑面积。

(3)县级图书馆。每县级市至少设置县级图书馆一座，建筑面积不低于《公共图书馆建设标准》规定，并在每个镇、撤乡并镇的人口聚集地、远离总馆的社区等设置一个分馆，镇级分馆的建筑面积不小于800平方米，其他分馆的建筑面积不小于300平方米。

(4)流动图书馆。每个行政村均设有一个流动图书车的停靠点，县级图书馆的流动图书车定期为各停靠点提供文献外借服务，同时为乡村“四位一体”服务点更新调配图书，每月至少一次，每次不少于1个小时。

可能有人对第⑵点中“区总馆及分馆的建筑面积之和不低于《公共图书馆建设标准》规定的建筑面积”有疑问。对苏州来说，《公共图书馆建设标准》对区和县两级图书馆的建筑面积规定有些不尽合理，县级图书馆按城关镇常住人口计算，区图书馆按辖区常住人口计算，区图书馆的面积会比县级图书馆大得多。但事实上，区图书馆要发挥的作用又远低于县级图书馆，苏州市的制度设计又鼓励建立一个市区统一的总分馆体系，作为分馆的区图书馆在馆舍面积上更不需要太大，这样做能够更加经济高效。

3 苏州总分馆制度设计的成效

苏州总分馆制度设计在创建示范区的申报阶段就开始启动，在制作申报材料时已经运用制度设计的数据，申报成功后的2个月内完成了初步设计文本，苏州市政府在2011年9月份就正式颁布了《苏州市创建国家公共文化服务体系示范区建设规划》〔9〕、《苏州市公共图书馆总分馆建设实施方案》〔10〕(以下简称《实施方案》)，于是在创建期中有充足的时间进行实施，形成了很好的成效。

(1)全市总分馆按规划建设。尽管苏州图书馆在几年前就已经制订了市区总分馆建设规划，但在制度缺失的情况下，规划根本无法实施，分馆更多的是按委托方的意愿来设置。《实施方案》颁布后，苏州图书馆将修订完善的规划进行分解，提供给各区政府，并要求按规划和设置标准建设，这样，总分馆的设施网络能够按科学布局，更加贴近市民，也更加经济高效。

(2)批准增建苏州图书馆二期。《实施方案》中明确了苏州图书馆的馆舍应该达到《公共图书馆建设标准》和《创建国家公共文化服务体系示范区(东部)标准》的规定面积，对尚缺的14000平方米的馆舍，苏州市政府经过反复研究，在2012年批准建设苏州图书馆二期工程，这是一个集文献采编、保存、调配的集散中心，读者借阅、活动中心，新阅读方式体验中心等为一体的现代化馆舍，建筑面积4．2万平方米，投资预算4．8亿元。〔11〕目前正在开展设计招标。

(3)五个区实行委托管理。在《实施方案》中，针对苏州的实际情况，希望形成市区统一的总分馆体系。由于苏州市区大部分区级图书馆专业力量薄弱，示范区创建前已经有四个区将区图书馆委托苏州图书馆管理，而且在政策上，委托管理会得到市政府购书经费的补贴，因此，各区政府纷纷采用《实施方案》中出资全面委托苏州图书馆构建本区的总分馆体系的条款，至2012年底，沧浪区、平江区、金阊区、相城区和虎丘区等五个区政府与苏州图书馆签订了委托协议，不仅对已经建成的分馆实行全面委托管理，而且请苏州图书馆按照图书馆专业要求，参与分馆建设中的馆舍选址、功能定位、馆舍布置。

(4)分馆数量快速增加。由于分馆建设成为各区政府的法定责任，加上市政府在创建示范区上有力的推动，苏州图书馆从2011年起至示范区验收前(2013年5月)，新建了31所分馆(期末分馆数达到57所)，增加的分馆数量比创建前六年建设的分馆总数还要多。与此同时，五个市(县)也在巩固原有乡镇分馆的基础上，在中心社区(即因撤乡并镇后人口聚焦区)建设分馆，苏州全市的分馆数量在示范区验收前达到182个。

(5)得到了更多的政府支持。除了政府主导、建立制度、进行动员、列入考核、加强督查、定期通报等等外，其他的支持主要有:一是为了提高分馆的专业化服务水平，市政府增加了苏州图书馆5个事业编制，各个县级馆也有合同制职工编制的增加。二是根据《实施方案》中对全市人均藏书标准的要求，市、县(区)两级政府按各自的分担比例增拨了公共图书馆的购书经费，其中，苏州图书馆2011年的购书经费在正常的500万元的基础上又追加了630万元，2012年的购书经费达到了1900万元，2013年更是超过了2400万元。三是为了使服务覆盖农村，五个县级图书馆全部配备了流动图书车，目前全市共有流动图书车9辆。四是为解决原来乡镇分馆工作人员由乡镇委派而产生的无法实行统一管理问题，吴江市政府按每个乡镇18000元(人均6000元/年)拨款给吴江图书馆，作为乡镇分馆工作人员绩效考核奖励，由吴江图书馆通过考核后直接发放给乡镇分馆工作人员，提高了吴江图书馆(总馆)对各个乡镇分馆的管理权威，从而形成了事实上的分馆管理权。这是解决县级总分馆体系中如何对乡镇分馆工作人员实行统一管理，并进而保障乡镇分馆服务正常化、专业化问题的创新之举。

创建示范区活动，为创建城市的公共图书馆发展带来了机遇。由于公共图书馆本身是民主社会政体有效运行的制度安排〔12〕，在国内公共图书馆法缺位的情况下，能够参与创建示范区的制度设计，并且设计出既符合总分馆客观规律、又结合实际，既方便市民利用、又经济高效的总分馆制度，也是创建城市图书馆人的责任和使命，也是时代赋予的使命。

1．李国新．示范区(项目)创建与公共图书馆发展．中国图书馆学报，2012(3):4-11

2．于良芝等．走进普遍均等的服务时代:近年来我国公共图书馆服务体系构建研究．中国图书馆学报，2008(3):31-40

3．于良芝．为了普遍均等的图书馆服务——评苏州图书馆的分馆建设．国家图书馆学刊，2007(3):18-19

4．邱冠华等．公共图书馆的设置与体系建设研究．中国图书馆学报，2010(2):9-17

5．于良芝等．公共图书馆设置及体系建设研究．国家图书馆出版社，2011:78

6．于良芝．我国基层图书馆的专业化改造．图书馆建设，2011(10):7-11

7．中华人民共和国住房和城乡建设部 国家发展和改革委员会．公共图书馆建设标准(建标108-2008)．中国计划出版社，2008

8．李国新．公共文化服务体系建设中的图书馆．图书馆研究与工作，2010(3):5-11

9．苏州市人民政府办公室关于印发创建国家公共文化服务体系示范区建设规划的通知(苏府办〔2011〕54号)

10．苏州市人民政府办公室关于转发苏州市公共图书馆总分馆体系建设实施方案的通知(苏府办〔2011〕180号)

11．苏州市发展和改革委员会关于苏州图书馆二期(存储集散中心)项目建议书的批复(苏发改中心〔2013〕3号)

12．李国新．图书馆制度支撑社会和谐发展的重要基石．人民日报，2006．1．13