国外公共图书馆法的法律责任研究及其启示

(清远职业技术学院图书馆 广东清远 511510)

1 引言

信息时代，图书馆作为社会信息服务系统的组成部分，其重要性日渐突出。制定一部统一的图书馆法，无疑有助于加强对图书馆事业的宏观管理，有利于明确图书馆在信息社会中的地位和作用。而法律责任是图书馆法强制力和约束力的根本体现，是司法工作判决、裁定的参考，也是增强图书馆法律主体遵法、守法意识的保障，〔1〕因而法律责任是一部图书馆法必不可少的内容。有无法律责任对是否承担法律后果具有决定意义。因此，违法者是否受到法律的处罚以及受到何种处罚均应按照法律责任的规定处理，图书馆法的法律责任能保证图书馆法的顺利实施。〔2〕

学者们从多个角度肯定了图书馆法中法律责任的重要性，如有学者认为公共图书馆立法必须明确各级政府作为设置主体的法律责任，〔3〕同时，很有必要明确图书馆罚款的法律地位。〔4〕图书馆违反法律与法规所规定的作为义务及其构成条件就是图书馆不作为，承担的责任主要是行政责任，同时还包括民事和刑事责任。〔5〕目前，在我国即将进行图书馆法立法的大背景下，探讨国外图书馆法中有关法律责任的条款对我国图书馆立法具有重大意义。

2 国外公共图书馆法概况及其法律责任分析

笔者在阅读国外26部全国性的公共图书馆法或综合性图书馆法的基础上，分析其法律责任的内容，总结其特点和规律。

2.1 多数公共图书馆法设立法律责任条款

从表1可知，各国颁布或修订时间不一致，颁布或修订时间最早的是巴巴多斯于1904年颁布的《公共图书馆法》，最新颁布并修订的是印度尼西亚于2007年颁布的《印度尼西亚共和国关于图书馆的法》。20世纪80年代至今是公共图书馆法修订和颁布最多的时期，共20个国家，占国家总数的76.9%，这与国际上法制化研究与建设日益成熟密不可分。26部国家级的公共图书馆法中涉及法律责任的有19部，占总数的73.1%；涉及对遵守相关法律法规或表现突出的个人、图书馆及相关机构进行奖励的分别是印度尼西亚和美国的公共图书馆法。下面主要从对相关行为的奖励及违法行为的惩罚两大方面分析国外公共图书馆法。

表1 国外新颁布或修订的全国性公共图书馆法概况

非洲 纳米比亚 纳米比亚图书馆及信息服务法〔7〕有 2000阿根廷 公共图书馆法〔8〕 无 1986安提瓜和巴布达 中心图书馆法〔9〕 有 1951巴巴多斯 公共图书馆法〔10〕 有 1904加拿大 公共图书馆法〔11〕 有 2003美国 图书馆和博物馆法〔12〕 有 2003墨西哥 通用图书馆法〔13〕 无 1988特立尼达和多巴哥 国家图书馆和信息系统法〔14〕有 1998牙买加 牙买加图书馆服务法〔15〕 有 1949美洲爱尔兰 公共图书馆法〔16〕 有 1947冰岛 公共图书馆法第36号文件〔17〕无 1997丹麦 图书馆服务法〔18〕 有 2000俄罗斯 俄罗斯图书馆事业联邦法〔19〕有 1994芬兰 图书馆法〔20〕 有 1998立陶宛 立陶宛共和国图书馆法〔21〕 有 2004挪威 图书馆法〔22〕 无 1985瑞典 图书馆服务法〔23〕 无 1996斯洛伐克 图书馆法〔24〕 有 2000斯洛文尼亚 图书馆事业法〔25〕 有 2001英国 公共图书馆和博物馆法〔26〕 有 1964欧洲亚洲菲律宾 共和国法第7743号〔27〕 无 1994韩国 图书馆法〔28〕 有 2006日本 图书馆法〔29〕 有 1999印度 公共图书馆图书及报纸呈交法〔30〕 有 1954印度尼西亚 印度尼西亚共和国关于图书馆的法〔31〕有 2007

2.2 公共图书馆法中的奖励办法不明确

只有美国和印度尼西亚规定了奖励办法，且并未放在法律责任中，其奖励是单列的。《印度尼西亚共和国关于图书馆的法》规定：对于保存并保护法律文件的人进行奖励；对于成功举办“爱图书”、“爱阅读”等文明活动的相关单位和个人进行奖励。可见，印度尼西亚鼓励图书馆等部门举办相应的文明活动来带动全国的学习气氛，并以法律的形式肯定了图书馆在文化传播、社会学习中的重要地位。但其没有明确提出奖励的内容、形式、主体等。美国的《图书馆和博物馆法》规定：主席可以根据博物馆和图书馆服务委员会的意见，每年分别给表现突出的、并对所服务的社区领域有重大贡献的图书馆和博物馆授予国家奖励。美国在此以法律的形式规定了奖励的级别、频率和奖励的主体，同时确定了一定的奖励判断标准，即要根据“博物馆和图书馆服务委员会的意见”。总之，国外图书馆法中设立关于奖励条款的国家比较少，且相关奖励办法不明确、不具体。

2.3 公共图书馆法中的处罚呈现多样性

法律责任类型不同，法律责任的承担方式也不同，某一法律事实可以引起民事法律关系、行政法律关系和刑事法律关系的一起或数起，因此不能单独区分某一行为是民事的或行政的。〔32〕笔者从法律责任的承担方式上对涉及惩罚办法的国外19部图书馆法的有关内容进行归纳分析，发现国外公共图书馆法中处罚类型呈现多样性，主要包括罚款、拘留或监禁、赔偿损失、行为强制制止及相关禁止性规定等，这些既涉及民事责任，又涉及行政责任和刑事责任，没有明确加以区分。

2.3.1 罚款的处罚方式占多数

罚款处罚是法律中规定个人、机构等违反图书馆法或条例中的相应规定，对图书馆造成损失的行为所采取的一种处罚办法。19部全国性的公共图书馆法中，有14部法律对违法行为规定了罚款，具体内容见表2。

从表2中可见，这些有罚款规定的法律中，相关规定详略不一，因此其明确性也不一样。多数国家倾向于实施罚款的处罚方式，并将相关处罚办法单列一条，有些还单列一章，罚款处罚不仅针对图书馆用户，而且针对图书馆的相关负责人。由于各国国情不一，相关罚款规定的详略及具体性也不同。

表2 有罚款规定的法律条款内容

加拿大的《公共图书馆法》省图书馆馆长可根据相关条款对任何不按时归还公共图书馆或流动图书馆的图书或其他图书馆资料的用户处以罚金。任何人如果没有图书馆的允许保留书和其他图书馆资料，或损坏书和图书馆资料及财产，根据相关规定，即是违法，并将被立即处以不超过50美元的罚款或赔偿书、资料和财产的成本损失，并以较多的为依据。是特立尼达和多巴哥的《国家图书馆和信息系统法》部长可根据委员会的建议，制定相应的按该法律要求的或允许的规则，包括针对违法行为制定相应的最多不超过5000美元的罚款。是丹麦的《图书馆服务法》图书馆必须给用户制定一系列的规则。这些规则必须包括读者借书的身份条件，借书期限，管理收费，对没有损坏的书而不按时归还的责任，罚款和收费，以及执行法院的相关规定。是芬兰的《图书馆法》 违反图书馆的规章，应征收与违法行为相应的罚款。 是斯洛伐克的《图书馆法》（1）政府部门可处以罚款，对不同违法行为，可处2万到150万克朗的罚款；（2）在决定罚款时要特别考虑到非法行为的严重程度、方式、持续时间、后果和过失的程度；（3）罚款应在政府部门发现违法行为一年内到违法行为发生的三年之内付清；（4）可重复处以罚款，直到一年之内满足政府部门要求的义务时才停止；（5）据本法规定的罚款应在决定下达之日起30天内付清才能完结。据本法律制定的惩罚程序应遵守专门的规则；（6）罚款是国家预算收入之一。是（单列一章）斯洛文尼亚的《图书馆事业法》一个图书馆负责人违法将被罚款10万到30万拉尔：1、如果他违反了用户的自由基本服务权利（第8条）；2、如果他开始提供图书馆的服务却在做这些活动过程中或之前进入图书馆登记处时没有按条件完成最终的管理。是（单列一章）英国的《公共图书馆和博物馆法》在不违背当地政府法相关规定的前提下，相关条例可以包括对征收罚款的条款。 是

2.3.2 行为的强制制止规定了处罚的实施者

行为的强制制止指针对违法行为，能直接采取相关措施制止相应的违法行为，或采取对策使其受到相应的惩罚。涉及到行为的强制制止的国家及其条款见表3。

表3 涉及行为的强制制止的法律条款内容

从表3可知，关于行为的强制制止的规定，不仅针对图书馆用户的违法行为，而且也针对图书馆等组织的违法行为。且多数国家对于相关违法行为，明确规定了处罚的实施者，并且都是单列一条加以规定，如所罗门群岛赋予图书馆员相关处罚权力，加拿大赋予部长一定的处罚权力等。

2.3.3 禁止性规定针对特定行为

表4 涉及禁止性规定的法律条款内容

禁止性规定即在法律中明确某些行为是禁止的、不允许的。国外图书馆法中涉及禁止性规定的比较少，主要有所罗门群岛、特立尼达和多巴哥及俄罗斯的法律。从表4中可见，关于禁止性规定的条款多指向相关的违法行为，是对相关行为加以制止，即法律规定任何人或组织不能表现出相关的违法行为，但对违法行为如何处罚却不明确、不具体。此外，俄罗斯的相关禁止性规定是分散的，不是集中在某一条中，是在相关规定后面，明文规定某些行为的不允许，这与我国地方性图书馆管理办法有类似的地方。

2.3.4 赔偿损失处罚方式主要针对用户

以弥补图书馆相应的损失为目的所进行的比较轻微的惩罚，一般只要求赔偿相应损失或图书资料的原价。关于补偿损失的承担方式涉及四个国家，包括印度、加拿大、立陶宛和俄罗斯，如立陶宛规定“不按时归还图书资料，根据条例中的规定将补偿图书馆的使用”；俄罗斯规定“破坏图书馆利用规则和使图书馆遭受损失的用户，按规则所定数额赔偿损失”。这些国家都将相应的条款单列一条。关于补偿图书馆损失的规定主要是针对用户，但没有对补偿作具体说明。

2.3.5 其他处罚方式涉及刑事责任和行政责任

有些国家对违法行为采用了拘留或监禁的处罚方式，如纳米比亚明确了监禁的时间。还有些国家在图书馆法中涉及到刑事责任条款，如丹麦的《图书馆服务法》规定“根据刑法第5部分规定，可以给法人给予刑事责任”。有些国家在法律中则明确了行政处罚，如印度尼西亚单列一条规定所有的图书馆如不执行相应的条款将受到行政制裁，并说明强制的行政制裁将在政府法规中得以详细规定。此外，印度还规定了违法行为的认定程序事项。虽然只有个别图书馆法中涉及刑事责任和行政责任，但这也给我们一定的借鉴。

3 国外图书馆立法实践对我国图书馆立法的启示

从以上的分析可以看出国外公共图书馆法有关法律责任的特点，结合我国现有的地方性公共图书馆管理办法，能得出对我国公共图书馆立法的有益启示。

3.1 我国部分省、直辖市现有的公共图书馆管理办法现状

目前，我国还没有全国性的图书馆法，部分省、直辖市现有的公共图书馆管理办法、管理条例中有关法律责任的规定，不仅详略不一，且对法律责任承担方式的规定差别很大。部分省、直辖市图书馆管理办法中法律责任的承担方式见表5。

表5 我国部分省、市公共图书馆管理办法中法律责任的承担方式

从表5可以看出，除河南省的图书馆管理办法中没有表彰与奖励的规定外，其他8个省、直辖市都有相应的奖励条款规定。除广西图书馆管理办法对法律责任的规定比较简单外，其他地区都比较详尽，因而只有广西没有赔偿要求、罚款规定和罚款额度的限制。9个地区的图书馆管理办法都有针对用户、图书馆等的违法行为，由上级主管部门给予“限期改正”处理，都针对某些违法行为，提出禁止性规定。除了上海和广西没有“行政处分”的处罚外，其他地区都有这一处罚措施。对于批评教育的处罚办法，有一半以上的地区有相应的规定。其中有7个地区对于情节特别严重的违法行为规定了要依法追究刑事责任。

3.2 国外图书馆立法对我国的启示

3.2.1 我国图书馆法应当设定奖励条款

虽然国外只有美国和印度尼西亚规定了奖励办法，但我国地方性公共图书馆管理办法几乎都涉及到奖励条款，上海、广西和内蒙古在其法律中直接用“奖励与处罚”取代“法律责任”这一条目，并且我国地方性图书馆管理办法都明确了相关的奖励主体、奖励对象和奖励行为。而参照我国已有的法律，如我国的档案法，其中也涉及到奖励条款，但其没有将奖励条款放在法律责任章节中，而是放在相应的条款后面，对相关行为涉及的个人和单位进行奖励。因此参照国外图书馆法的实践，我国的地方性图书馆管理办法和相关法律传统，在我国的图书馆法中应当设定奖励条款，该条款要明确奖励的相关主体、对象和行为，奖励不属于法律责任类，所以不应放在法律责任中。对于奖励的部分，最好另外制定相关的图书馆评估标准或绩效考核标准，以确定图书馆或相关人员是否达到了相应的奖励标准，不然，相关的奖励规定将形同虚设。

3.2.2 法律责任中相关处罚方式应明确侧重点

国外公共图书馆法中处罚类型比较多样化，主要有罚款、拘留或监禁、赔偿损失、行为强制制止及相关禁止性规定等类型，而我国地方性图书馆管理办法的处罚方式更多，不仅有民事责任，而且有行政责任和刑事责任，这在我国的图书馆法中是应当继续坚持的，即针对不同类型的违法行为采取不同的处罚方式。值得注意的是，国外图书馆法中每种处罚方式的侧重点是不一样的，如很多国家的罚款规定比较详细，一般涉及到罚款的数额和相应的违法行为，有些还明确了由相关部门或人员进行罚款；而行为的强制制止则规定了处罚的实施者，禁止性规定主要是针对相关行为，赔偿损失的处罚方式主要针对用户。而我国地方性图书馆管理办法中的相关法律责任比较简单，不是很全面。因此，我国图书馆法应明确相关处罚方式所针对的违法行为、所能实施处罚的部门或人员和比较明确的处罚办法，要针对每种处罚方式，明确其关键点和侧重点，进而在法律责任中体现出来。

3.2.3 图书馆法应赋予相关部门制定详细罚则的权力

作为一部全国性的图书馆法，不可能针对所有的违法行为都有非常明确具体的规定。因此，国家应赋予相关部门一定的权力来制定具体的实施细则。这在国外图书馆法中也有体现，如英国的图书馆法，特立尼达和多巴哥及丹麦也在法律中规定了相关人员或部门可以制定具体的处罚细则。因此，我国图书馆法应当在相关处罚办法需要分类细化处理的地方，赋予地方政府或相关部门按照合法的程序，在法律规定的范围内针对相关违法行为制定具体的处罚细则，该法律条文应当在图书馆法中明确体现出来。

3.2.4 法律责任部分应单列一章

从形式上看，国外图书馆法多是条款式的，因此没有将法律责任单列一章，而是采取对相关违法行为的处罚规定单列一条的形式，但也有部分国家将处罚单列一章，如斯洛伐克和斯洛文尼亚，这样便于找到对违法行为的处罚办法。我国地方性图书馆管理办法多是将法律责任单列一章或列在某一条。因此，我国图书馆法应将法律责任单列一章，采用章条式的立法形式。此外，在形式方面，还有一个值得重视的问题是，对于禁止性规定，国外很多国家是将其单列一条的，而且我国多数地方性图书馆管理办法没有将禁止性规定放在法律责任中，而是将其放在相应条文之后，参照我国的档案法，其禁止性规定也没有放在法律责任中。因此，我国图书馆法应将禁止性规定放在相应的规定后，可不必单独放入法律责任章节中。

4 小结

法律责任是任何一部法律的重要结论部分。这是因为任何一部法律，无论其宗旨如何、权义如何规范、时效如何限定、区域如何划分，如何选用不同类型的法律规范，目的均在于使人们遵法、守法。而法律责任正是起着保障这些规范的正确实施和顺利被执行的作用，由此可见，法律责任的产生，是法制建设所必须的。〔42〕文章在分析国内外公共图书馆法的法律责任的基础上，提出国外图书馆立法对我国图书馆立法在法律责任方面的启示，为我国图书馆立法提供参考。

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