“福利”的逻辑:从学理到实践

2014-12-25冯敏良

天府新论 2014年6期

关键词：福利

冯敏良

在社会走向文明的进程中，对于“福利”的关注就一直存在着;在国家走向民主的征途中，对于“福利”的论争就从未停息过。一旦“平等自由”、“公平正义”成为一个国家或社会的主流价值时，无论是政治议程还是经济安排都会与“福利”实现自动勾连，打上“福利”的烙印。即便如此，“福利”的概念依然不够清晰，“福利”的有效供给问题至今悬而未决。如果无法弄清福利及其实践逻辑是什么，那么，建立有效的福利政策又何从谈起?本文拟从“福利”的概念切入，试图掌握“福利”的特性并理解“福利”的逻辑。

一、“福利”的概念解读

由于福利往往与需要 (need)、需求 (want)、效用 (utility)等一些心理体验交织在一起，所以，对“福利”概念的界定难以达成共识，更难以操作化。

对“何谓福利”这一问题的辩争亘古常新，尽管它“与福利本身一样古老”〔1〕。从词源上考查，英文中“福利” (Welfare)是由“Well”和“fare”两个单词合成，意思是“好的生活”或“安顺的人生之路”;德文里“福利” (Wohlfahrt)也是由“Wohl”和“fahrt”复合而成，同样是“朝理想的状态发展”或“顺利前行”之意。〔2〕而在汉语中，“福利”则包含了心理之“福”和实得之“利”两个层面，即心理上的well－being和现实中的benefit两者缺一不可。所以，在语义的建构中，“福利”一词兼具主观和客观、精神和物质的双重规定性。

正是因为“福利”概念中主观属性的存在，所以，界定的“福利”概念绝非易事。由于主观属性中的需要和需求是无形的且易变的，它会因人而异，因此，似乎不太可能准确定义福利的概念。但不要忘记，个体的基本需求是相同的、稳定的，正如Nocholas Recscher所言:“福利并不是与美好生活的方方面面都相关，它所处理的仅仅是满足人基本需求的问题。”〔3〕但随着时间的推移和社会的进步，人类的基本需求在不断扩展，内容也更为丰富，同时，人们关注的焦点也由生存权扩大至发展权。罗伯特·平克 (Robert Pinker)承认福利是指个人的福祉和需要的满足，但他也明确指出，这些需要既包括低层次的基本物品和服务的需求，又包括公民真实的民主权利和义务以及能融入社会和参与政治生活的机会。〔4〕从关注基本的生存保障到关注生活质量的提升，“在过去的三十年中，福利的含义又有了新的发展，福利开始被解释为有益于人类发展的功能，一种让人类能够发挥潜能的机制。”〔5〕Ralph Dolgoff等人甚至将福利的概念直接定义为“只要是有利于维持和能够增加个人社会功能的所有整体性社会参与活动”。〔6〕这些观点倒与阿玛蒂亚·森 (Amartya Sen)提出的“可行能力”(capability)理论〔7〕是一致的。但如此定义“福利”，虽能将人类的需求包纳其中，却容易造成概念泛化，弱化概念界定的实际意义。

不容否认的是，随着人类基本需求的扩张，“福利”的外延被不断地拓展，“福利”概念的界定也随之愈发困难。定义“福利”的另一路径是使用well－being，通常译为“好的存在状态”，对应于汉语中的“福祉”一词。《韦伯斯特新世界大学词典》将“福利”视为“一种健康、幸福和舒适的良好状态”。〔8〕T．H．Marshall直接将福利定义为“生活得好且感觉也好 (doing well and feeling well)”。〔9〕而 Midgley则将福利表述为“当社会问题得到控制时，当人类需要得到满足时，当社会机会最大化时，人类正常存在的一种状态”，〔10〕认为“福利”是一种值得期待的理想生存状态。这显然不同于阿玛蒂亚·森等人所言的“基本物质保障”和“必要医疗保障”下的基本“生存状态”〔11〕。如果说阿玛蒂亚·森等人界定的基本生存状态(being)是“福利”的最底线，那么，Midgley描述的理想生存状态 (well－being)则是“福利”的制高点，它们是“福利”续谱上的两个极端。

当汉斯·范登·德尔提出“福利是收入、财富带给人们的效用”时〔12〕，吉登斯却反对将福利视作一个经济学的概念，因为“它涉及个人的幸福”，所以，“在本质上是一个心理学的概念”。〔13〕德尔注重资源稀缺与个体效用的客观性，吉登斯强调心理需求——个体满足的主观性，两者的争论恰恰证实了“福利”的双重属性。倘若非要给福利作个界定，可将其定义为“个体获得的一种有助于实现理想生存状态的客观效用和心理体验”。由于每个个体的价值观念不同、对理想生存状态的定位不同，所以，即便实得之“利”相当，心得之“福”也不尽相同。

上述对“福利”的认识是从个体层面去理解的。而个体需求的满足、满意生存状态的实现，都以“福利”的消耗为前提。如果将“福利”视为产品，那么，这一产品由谁生产、如何发送以及谁在消费等一系列问题则无法回避。

二、“福利”的流动全景

跳出个体层面对福利认知的囿限，站在制度层面去观察“福利”从生产端到消费端的流动过程，或许能看到“福利”的全貌 (如图1)。

图1 “福利”的流动和“福利”的产生

1．“福利”的生产

在古典自由主义时期，国家扮演的是市场主宰下的“守夜人”角色。当贝弗里奇勾勒出“福利国家”的伟大蓝图后，政府在“福利的生产”中占据着主导地位。而在福利国家的危机爆发之后，福利多元主义 (welfare pluralism)日渐成为福利领域的主流思潮。Rose提出了福利多元组合 (welfare mix)的理论，认为一个社会总体的福利由家庭、市场和国家三者共同提供，〔14〕即TWS=H+M+S。约翰逊 (Johnson)在Rose的多元部门组合中加入了志愿部门〔15〕，将“福利”生产的主体确定为国家、市场、民间社会和家庭四个。事实上，无论是福利国家还是福利多元主义，本质上都是个人、社会和国家之间福利责任的一种结构关系。由于福利生产的各个部门之间有一条“移动的边界”，其作用和介入程度会因时因地而异，〔16〕因此，这种动态的责任关系使“福利”生产的类型变得多样化。所以，Titmuss也只是理想地将福利国家分为剩余型、工业成就型和制度再分配型三种模式。〔17〕即便 Esping－Andersen将福利资本主义分为自由主义、保守主义和社会民主主义三个世界，也无法将东亚福利体制、拉美模式、南欧模式包容入其中。可见，“福利”生产主体间的责任结构关系是动态的、微妙的。

2．“福利”的输送

Evers最大的贡献并不在于将Rose的福利多元组合演绎为福利三角 (welfare triangle)，而在于他看到了国家、市场、社会和家庭分别有着其他主体所不具有的比较优势和独特价值，即，国家生产的“福利”经由行政体系发送，体现出平等公正的价值;市场生产的“福利”经由市场体系发送，体现出自由自主的价值;社会生产的“福利”经由社会网络发送，体现出关爱友善的价值;家庭生产的“福利”经由家庭系统发送，体现出团结共享的价值。〔18〕从宏观层面看“福利”的输送，只能理解“福利”产品的象征性意义。若想更细致地把握“福利”产品的内容与属性，还应当清点“福利”的“目录清单”。在诉求生存权保障的时代，“福利”产品的类型比较单一，主要表现为经济福利。在庇古 (Pigou)看来，经济福利是一种以资源稀缺为基础的、能直接或间接用货币衡量的福利形态，它对其他福利类别起决定性影响。〔19〕在恩赐性福利尚未消失的当代，人类开始关注自身的“发展权”，要求获得有利于自身内在发展的外在机会和条件。〔20〕在这一进程中，新的“福利”产品，如政治福利、文化福利、社会福利等，逐渐被制造出来，并大大丰富了“福利”的产品类型(如图2)。随着以“生活质量”为核心的新福利观的流行以及生态运动的普及，“福利”的产品目录中又增加了生态福利这一新类别。〔21〕可以断言，有助于人类生存质量提升的任何资源，一旦稀缺，均可能被纳入“福利”的范畴，拓展“福利”的外延并丰富“福利”的类目。

图2 “福利”的演进

3．“福利”的消费

西方工业化早期，一直奉行着“个人对自己的贫穷负责”的信条，国家只对少数穷人实施救助并执行严格的资产审查 (means－tested)，救济对象也因此被贴上了“污名化”的标签。Titmuss一针见血地指出，污名 (stigma)是“被践踏的身份”，他极力推崇福利的非评判性和普及性原则;〔22〕T．H．Marshall的公民身份 (citizenship)理论将福利权视为公民的一种先赋权利，并为福利国家的建立提供合法性依据。然而，从最小国家进入福利国家后，关于普遍性福利 (universal welfare)和选择性福利 (selective welfare)的争议从未间断过:普遍性福利常因福利依赖和资源浪费受人诟病，选择性福利则因资产调查和社会区隔备受指责。福利国家危机的爆发打破了这场势均力敌的争辩，“选择性的实践逐渐但又不可逆转的取代了普遍主义者的野心”。〔23〕在福利国家的转型过程中，以强调社会权利的责任为特征的“积极公民身份”(active citizenship)逐步得以建构。吉登斯提出“无责任即无权利” (no rights without responsibilities)的主张，使福利消费的权利“从受益确定型(defined－benefit)转向缴费标准型 (contribution based)”，〔24〕试图以积极的福利政策建立“社会投资型国家”。伴随着福利国家的演进，“福利”也呈现出商品化、“去商品化”和“再商品化”的发展轨迹。自由竞争市场下的劳动商品化决定了“福利”的消费资格与个人的市场价值高度相关，个体的经济收入业已成为“福利”消费权力大小的基本尺度。个人的市场价值是个人的问题，更是一个非个人所控的社会结构性问题。洞悉了这一问题的本质及后果，各国政府逐渐承认国家的福利责任，福利国家由此诞生。福利国家建立了“政府责任的制度化承诺”，“公民身份”赋予了个体获取资源的权利和机会，〔25〕“福利”的去商品化特征显著。福利国家危机爆发后，福利国家纷纷转型，“积极福利”日渐取代“消极福利”，公民责任实现强势回归。“任何权利的获得都意味着义务的履行”，〔26〕或许是福利再商品化的最好注解，工作福利 (workfare)则是福利商品化的最佳例证。

从福利生产、福利输送到福利消费的流动全景，生动展现了“福利”的思想流变和制度演化，并为实践中福利流程的优化提供了前瞻性的理论指导。

三、“福利”的实践逻辑

如果说制度层面展示的“福利”全景尚不够真切，那么，置身于现实的福利实践中，一副真实的“福利”图景就会呈现于眼前:

1．“福利”资源的稀缺性与福利供给的一体化

需要被视为人类生命过程中的一种缺乏状态〔27〕，资源是人类获得“美好生活状态”的必需品。在现代社会中，需求的扩展性与资源有限性之间的矛盾日益突出，“福利”的稀缺性逐步显现。如何提高福利资源的实际效用，是每个供给主体最为关心的议题。福利多元组合作为福利资源的一种制度安排，要求各个责任主体之间建立一种平等协作的伙伴关系，“以良性互动为规则，以民主协商为路径，以合作共治为取向”，〔28〕并最终走向福利供给的制度性协同。在福利的责任结构中，国家提供公共福利，市场提供私人福利，社会提供志愿性福利，家庭提供非正式福利，它们在明晰责权边界和运作规则的基础上，尽力发挥政府保障秩序、市场注入活力、社会增强团结、家庭维系情感的独特作用。而在福利供给的现实情境中，政府时常遭受指摘，被认为“科层化、僵化、脱离基层、对消费者需求和福利权利过分冷感”〔29〕;市场也倍受指责，被认为“过分工具理性和急功近利”;社会则被贴上了“能力不足和过于拘泥细节”的标签。诚然，国家、市场、社会乃至家庭都有其自身的弱点，但正因为如此，多元部门之间才更应通力合作、优势互补。多元主体间协作失调和政府部门分割供给，是造成福利供给“碎片化”的主要原因，而且协作失调和部门分割越严重，碎片化程度就越高。要实现福利供给的一体化，应实施福利多元组合的精细化管理，将“福利”视为社会工作中的“案主” (clients)，通过个案管理 (case management)的方式实现部门整合和合作顺畅，保证福利供给的协同性和福利治理的有效性。

2．“福利”需求的统合性与福利给付的多元化

无论是马斯洛 (A．H．Maslow)的需求层次理论还是多依和高夫 (Doyal＆Gough)的人类需要理论，都证明了人类需求是一个多样化的组合并呈现系统性特征。福利需求亦是如此，个体既需要基本生存性福利的满足，也离不开发展性福利的获取。需要的整体性决定了“福利”类目的丰富性、福利发送的整合性以及福利给付的多样性。从“福利”发展的谱系看，经济福利是基础性的，政治福利、文化福利、社会福利是改善性的，它们的供给与社会发展保持同步。而作为人类生存和发展必需的生态福利则属“另类”，它的供给似乎与社会发展反向运动，自然环境恶化与生态需求增长的失衡使“生态”变得稀缺而成为“福利”的新增类目。作为公共性福利的主要供给主体，国家应当为民众提供整体性的解决方案，以满足包括经济、政治、文化、社会、生态在内的多元化需求，政府应当结束部门分割导致的福利供给的碎片化状态以实现福利发送的统一性。基于福利内容的丰富性和福利发送的整体性，在福利给付的具体过程中，一方面，要提供实物、现金、服务等多种给付形式以保证个体的自主选择权，另一方面，也要考虑福利多重给付的优先次序以保证福利供给的质量和效率。以经济福利为例:生活贫困者有实物救助、现金援助或能力救济等福利给付的选择自由，但具体给付时却要充分考虑各种给付方式的实际功效、比例关系和先后顺序，通过优化组合努力提升“福利”这一稀缺资源的社会价值。

3．“福利”资格的选择性与福利消费的个别化

从伊丽莎白时代的《济贫法》开始，“福利”资格的识别与选择就写入了政策文本。《济贫法》将潜在的救助对象区分为值得救济的穷人 (worthy poor)和不值得救济的穷人 (unworthy poor)两大类。即便在福利国家时代，公民权的保障也无法阻挡“福利”消费资格的选择性。虽然资产调查遭受“污名化”和“不经济”等诸多非议，甚至连福利国家的助产士贝弗里奇也试图废除家计调查，但福利资源稀缺的客观事实终究还是使资产审查成为必要。进入“后福利国家”时代，强调公民责任的回归并没有拆散“福利国家”的意图，而是试图生成“积极福利”，重新激活“福利国家”。检视福利资格识别的进程，福利供给的选择性在本质上并不是要将“福利”消费者类别化，而是在努力寻求权利与责任的平衡点。worthy poor和unworthy poor的区分依据就在于个人的贫穷是内因造成还是非个人所能掌控的外因造成，进而确认个人贫穷的责任归属。同样，资产审查的根本目的也在于此，只要是法定范围内、外在于个体的责任归因，就可以自动获得“福利”的消费资格。这有别于法律赋予公民的福利权。所谓福利权，是指赋予个体的是福利消费的条件和机会，并非实质性消费的凭证。“后福利国家”时代推崇的“工作换福利”就是“没有责任就没有权利”的有力证明，福利的“再商品化”也成为“公民责任回归”的最好佐证。在获得“福利”的消费资格后， “福利”消费者的消费偏好呈现出不同的特点:家庭越贫困，经济性福利的消费比重越大;随着家庭贫困程度的降低，经济型福利的消费比重逐渐减小而发展性福利的消费比重逐渐增加。其原因主要在于，穷人的谋生策略是一套复杂的、整体整合的方法，〔30〕基尼系数高的家庭倾向于将主要精力集中于生存资源的获取而不是发展资本的积累。穷人致贫的原因有很多，如医疗贫困、知识贫困、能力贫困等。致贫的多样性决定了福利供给不能一刀切，要因人而异。穷人的需求更多指向是具体所需物品的意义，〔31〕是一个包含实物、现金、服务在内的选择集合，因此，只有通过量身定制的福利供给才能保证“福利”消费的个别化。

在现实情境中，“福利”的行为特性得以鲜活呈现，“福利”的实践逻辑得以客观展示，多元协同的整体性治理似乎指日可待。根据系统优化原理，要使“福利”的功能获得最优绩效，除了多元主体间“内耗”最小之外，还必须使其处于各自的最佳状态。所以，在福利治理中，引入外部规则降低“内耗”必不可少，但提高多元主体的胜任能力也不可忽视。

四、“福利”的内在风险

罗斯和希拉托里 (Rose＆Shiratori)认为，一个国家或地区的“整体福利 (total welfare)是国家、市场、志愿性和非正式的各种资源的总汇”。〔32〕福利治理考虑更多的是多方协同的外部规则，却往往忽视了多元主体自身的胜任力。因此，审视政府、市场、社会和家庭的胜任能力十分必要。

1．政府的不可治理性

政府的不可治理性可从以下三个层次理解:宏观层面上，“风险社会”使福利制度收缩带来的鸿沟难以弥补，经济全球化强化了资本的力量，却削弱了“国家”的概念和多元合作的基础。〔33〕中观层面上，新公共管理主义推动政府福利供给方式的转变，多元主体的伙伴关系推进福利治理的去政治化。〔34〕微观层面上，官僚主义和技术主义的矛盾日益突出，循证政策 (evidence－based policy)中收集“证据的重负”〔35〕限制了政府的实际行动能力。社会福利需求增长的同时，国家的行动能力却在下降，这一反向运动导致政府的“不可能管理性”。〔36〕

2．市场的道德局限

市场的自利性会消解“福利”的道德蕴涵，资本的逐利性会损害“福利”的社会功能。趋利的本性使市场很可能利用规则裂隙，以“偷工减料”的方式降低“福利”的生产成本和发送成本，也很可能改变“福利”分配的优先次序，并以经济支付能力取代个体实际需求成为“福利”消费资格的首要尺度。市场甚至可能将“福利”与人道主义或公民权利隔离，认为“更多地依赖市场、更少地依赖道德规范，乃是保护稀缺资源的一种方式”。〔37〕尤其在福利“再商品化”时代，更要防范市场搅乱“福利”流动的规则，防止市场将“工作换福利”当作侵蚀非市场规范的托辞。

3．社会的原子化

社会联结弱化、公共生活退化、公共人衰落是社会原子化的基本表征，共同体衰落、公共性孱弱、个体主义盛行是社会原子化的现实表达。当撕去集体主义的外衣，个人主义急剧膨胀，“无公德个人”大量涌现。〔38〕在这样的个体化时代，人们对公共议题毫无兴趣，对公共事务也毫无热情，“公共人的衰落”〔39〕使公民社会难以兴盛、第三部门难以勃兴。个体主义盛行的社会是一具抽空了内核的躯壳，道德感模糊、公益行为艰难，〔40〕志愿性福利失去了赖于生存的根基。

4．家庭的非标准化

在工业化和城市化的背景下，以工作为纽带的业缘关系逐渐取代以家庭为中心的血缘关系，成为个体关系网络的主要联结方式;“财富多寡”逐渐取代“长幼有序”，成为家庭地位高低的主要衡量标准。社会原子化减少了家庭成员的沟通，淡化了家庭成员的关系，弱化了家庭的情感支持和照顾功能。从联合家庭、主干家庭到核心家庭，家庭规模日趋小型化;从单亲家庭、丁克家庭到空巢家庭，家庭类型日趋多样化，家庭的非标准化特征十分明显。随着家庭功能的衰落，家庭一直承担的福利供给能力退化了。

五、结语

福利是一个历史的概念，随着时间的推移，福利的内涵不断丰富、外延不断扩展。福利既不能单纯从个体需求的角度加以界定，也不能单一地从制度或行为层面加以理解，它是一个多维的、整体的概念个体需求是福利流动的内驱动力，福利制度是个体需求与资源稀缺的协调机制，福利行为则是需求满足的实现路径，这就是“福利”的基本逻辑。

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