推进林业治理体系和治理能力现代化

◆撰文/林云举

推进林业治理体系和治理能力现代化

◆撰文/林云举

从解决“五大问题”提升“三个能力”入手

党的十八届三中全会明确将“国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标。浙江省委十三届四次全会进一步明确：深入推进中国特色社会主义在浙江的实践，努力在推进治理体系和治理能力现代化上走在前列，再创浙江体制机制新优势。面对全面深化改革的新形势，加强具有林业特色、符合林业发展特征的治理体系和治理能力现代化，对于建设生态文明和美丽浙江至关重要。

近年来，浙江省勇于创新，在现代林业发展中进行了深入的探索和实践，在全国范围内率先出台多项政策法规，是林业改革征途上的“急先锋”，为“率先实现林业现代化”目标作出了不懈努力。2009年，率先出台政策性林木保险险种，增强林业风险防范能力，保障林农创业致富；2012年，率先推行林权出资，允许林农以林权作投资开办有限责任公司和股份有限公司，进一步盘活林业资本，率先在浦江县开展了林地股份合作制改革试点，探索以林地入股方式与林企结成利益共同体，保障了林农长远利益，培育了新型经营主体；2013年，率先在丽水龙泉市试点发放了林地经营权流转证，对流转的林地经营权进行确权，保护了林地经营者的合法权益。然而，与建设生态文明和美丽浙江的要求相比，我省的林业治理体系还不完善，林业治理能力亟待提高。下一步，要联系我省实际，着重从解决“五大问题”，提升“三个能力”入手，努力构建新型林业治理体系，推进林业治理能力现代化。

着力解决“五大问题”

林业治理体系和治理能力现代化是实现林业现代化的基础保障。要牢固树立创新林业治理体系的观念，把推进林业治理体系和治理能力现代化作为全面深化林业改革的总目标，坚定不移地推进各项林业改革，使林业的体制机制更加成熟，更加定型，更加适应现代林业发展要求。2014年全国推进林业改革座谈会上，国家林业局提出了创新和完善生态林业、民生林业治理体系，要建立健全“九大制度”，即生态资源产权制度、生态资源监管制度、自然生态系统保护制度、生态修复制度、生态监测评价制度、森林经营制度、生态资源市场配置和调控制度、生态补偿制度、财税金融扶持制度。这些制度在我省已初步建立，但与现代林业发展要求相比还有较大的距离。就目前而言，我认为要着重解决好“五大问题”。

解决简政放权后的事中事后监管问题。稳定完善、保障有力的林业组织管理体系，既是林业治理体系的重要内容，也是林业治理能力的坚实基础。近几年，浙江省林业厅按照省委、省政府深化审批制度改革、建立权力清单、明确权力边界的要求，大幅度下放审批事项，对外公布的权力事项由365项缩减到65项。以林地审批为例，原先省厅一年要办理1200余件林地审批事项，而将2公顷以下林地的审批权限下放市、县后，省厅审批数量减少到每年400余件。随着权力的下放，省厅有了更多的精力来设计制度、从事监管，提高了顶层设计、整体谋划能力。接下来，还要通过进一步转变政府职能，公开权力运行流程，建立责任清单，加强取消和下放事项的事中、事后监督，全面提升管理水平。

解决社会化大生产下的林业经营主体问题。随着经济社会的不断发展，城市化发展水平日益提高，从事农（林）业劳动人口逐年减少，一家一户式的经营方式与社会化大生产的矛盾也日渐突出。在稳定家庭承包责任制的基础上，全面深化林业经营体制改革，培育新型林业经营主体，增加林农财产性收入，是当前一项重要而紧迫的任务。近年来，我省积极推进林地经营权流转，尝试将承包权和经营权分离，对林地经营权实行依法有偿流转。重点鼓励林业股份制合作，引导林农以承包经营权入股，组建林业股份合作社，再与工商资本合作经营，工商资本按股每年向林农分红，构建工商资本和林农长期合作共赢机制，避免林权流转造成的农民失地失利问题。浦江的林地股份制合作模式、安吉的林木股份制合作模式和丽水的股份制家庭林场模式，受到了山区群众的欢迎和推广。下一阶段，要进一步加大林业股份合作制改革力度，建立健全资源产权制度，强化市场化配置，保护经营主体的合法权益，保障林农持续增加收入。

解决市场经济条件下的林业金融支撑问题。任何产业的高效发展都离不开金融资本的支撑，但传统的政府主导发展模式资源配置功能过强，制约了要素市场的发育，林业产业的资源配置能力较弱，林农和企业融资困难。只有理顺政府与市场的关系，在发挥政府引导作用的同时，真正把资源转化为资本，还权于市场，才能让金融市场带动林业经济高效发展。近年来，我省加强银林合作，创新林业金融产品，拓宽融资渠道，以贷款取代直接砍树卖钱，帮助山区林农创业。特别是2004年以来，先后成立了浙江信林担保有限公司、华东林业产权交易所、浙江林业小额贷款公司，为林农和林业企业贷款提供担保融资服务合计55亿元，受保企业新增产值165亿元、新增利税29亿元、新增就业人数5.8万人、带动创收农户95万户。接下来，我省要重点在做大做强林权抵押贷款、加大林产品现货电子交易、探索林业金融产品创新上做文章。联合金融机构制定林业中长期、低息贷款政策，赋予国有林和公益林抵押担保权能，建立集体林权交易市场、林权收储中心和担保中心。加快培育合格承贷主体，积极扩大林权抵押贷款和政策性林木保险规模和覆盖面。

解决绿色GDP考核下的生态监测评价问题。当前，我国正在告别“唯GDP论”时代，全国已有超过70个县市取消了GDP考核，我省的丽水、衢州等地的许多县市也在此列。重视民生和环境成为政绩考核的新导向，以绿色GDP指标取代GDP指标，将经济发展与生态代价关联起来。要解决绿色GDP考核下的生态监测评价问题，就要构建科学的森林资源评价体系和生态效益评价体系。我省从2000年开始对重点公益林的生态状况与效益进行长期监测，建立了全面、系统、科学的监测框架和指标体系，是全国率先建立完善的公益林效益监测体系的省份。在全省森林资源评价基础上，杭州、丽水等地已初步建立起以市为单位的森林资源动态监测体系。下一步，要建立健全省、市、县三级森林资源监测体系，完善生态效益监测评价，建立核算体系、发布制度和生态风险评估制度，按制度进行生态监测评价，为绿色GDP考核提供量化依据。

解决服务型政府时代发挥社会组织作用问题。随着政府部门行政职能的逐渐缩小，林业产业发展将进入市场调节、行业自律与政府监管相结合的崭新阶段，政府与企业之外的“第三部门”——行业协会等非营利行业组织的作用日益凸显。我省现有的林业行业协会在规范行业标准、实施行业认定监测、强化行业管理服务等方面发挥了积极的作用。如林业产业联合会，在解决竹产品的出口享受退税优惠问题中，协调海关、企业和专家学者调研，促成关税目录修改，为企业谋取了福利。下一步，要积极鼓励发展专业性林业社会组织，加快推进社会组织与政府管理部门脱钩，支持社会组织承接政府转移职能，充分激发社会组织活力。林业行业专业组织要在政府和林业企业之间搭建沟通的桥梁，制定并执行行业规约和各类标准，协助政府制定和实施行业发展规划，维护企业利益和正常的市场秩序，推进和塑造多元化的行业自律，促使企业实行自我约束和自我监管，弥补政府监管的不足。要坚持社会主义市场经济的改革方向，按照自我管理、自我约束、自我监督的思路，建立起行业规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒和自律保障机制，建立与市场经济发展相适应的林业行业自律体系，发挥林业行业组织在构建监管体系建设中的积极作用。

巩固提升“三大能力”

完善的林业治理体系是落实治理理念的结构基础，治理能力则是落实治理理念的力量源泉。林业治理体系的现代化需要林业治理能力的现代化来支撑。林业治理能力包括组织保障能力、依法治林能力、科技支撑能力、灾害防控能力、林业信息化能力、基础设施支撑能力、生态文化传播能力、国际交流合作能力、人才队伍能力。面对日益繁重的林业改革发展任务和复杂多样的社会主体利益诉求，我们要把提升林业治理能力转化为治理林业的效能，推动现代生态林业、现代富民林业、现代人文林业的发展。当前，我认为重点要巩固提升“三大能力”。

修订林业法律法规，提升林业法治治理能力。法治是现代国家治理的基本方略，是林业治理体系和治理能力现代化的集中体现。我省曾在全国率先出台多项林业地方性法规，在林业立法方面取得了一定成绩。然而，随着中国特色社会主义市场经济不断深入推进，林业立法活动跟不上林业改革形势发展的需要，有些法规或规章脱离实际，可操作性、针对性不强等问题明显，亟待修订完善。因此，必须加快修订林业法律法规，做到有法可依。如我省在深入研究10年来林业生产情况变化的基础上，重新修订了《浙江省林木采伐管理办法》，并于今年4月正式实施，取消了一些与当前形势不适应的限制，放宽林木经营权，助推林农经营山林。今年又启动了集体商品林和自然保护区采伐管理改革试点工作，力求建立宽严相济的林业政策法规制度，提高依法治林能力。各级林业部门尤其是领导干部要切实提高运用法治思维和法治方式推动林业改革发展的能力，加大林业综合执法改革力度，加强执法监督，完善执法程序，提升执法水平。同时，要加强普法教育，增强林业法治观念，形成全社会知法、懂法、守法的良好氛围。

创新林业管理方式，提升林业部门监管能力。受传统林业管理思维的影响，在大量的林业事务管理中，普遍存在重审批轻监管、重规划轻实施、重事前轻过程等现象，一些涉林的渎职行为呈现上升趋势，生态工程项目申报几乎陷入无人问津地步，森林食品品牌安全危急凸显。诸如此类的问题，都需要我们创新林业管理方式，从体制机制层面找准问题，采用顶层设计与实践应用相结合的办法，制订完善监管制度，提高林业部门事中事后监管能力。如森林食品安全品牌问题，早在2003年，我省便率先开展了森林食品基地认证工作，森林食品在国内有了一定的知名度，也提高了可食林产品的附加值。但到目前为止，森林食品的认证工作一直未能突破，森林食品的品牌整合滞后，安全性受到挑战。下一步，一方面要通过森林食品基地认证、产品认证和标准化生产来整合森林食品品牌；另一方面，要建立完善森林食品安全监管机制，强化森林食品质量安全监管、检验检测及执法能力建设，实施森林食品质量安全追溯制度，打响森林食品安全品牌。

制定林业生态文明制度，提升林业可持续发展能力。在推进生态文明建设的历史进程中，林业承担着建设美丽中国的重大职责，森林兴则生态兴，生态兴则文明兴。只有建立系统完整的林业生态文明制度体系，用制度保护生态环境，才能提升林业可持续发展能力。林业生态文明制度要建哪些？可以归纳为森林责任、森林补偿、森林考核等制度。森林责任就是要把保护和发展森林资源、建立林业碳汇交易等纳入到经济社会发展全过程，并建立起有效的制度。森林补偿就是要建立起完善的森林、湿地资源征收补偿制度、生态公益林补偿制度，以及公益性林业财政投入机制。森林考核就是要将森林、湿地、物种三条生态保护红线等纳入到对各级政府的考核，并建立责任追究制度。

创新林业治理体系，实现林业治理能力现代化是一项长期的战略任务和复杂的系统工程，既需要各级林业部门的共同努力，又需要争取党委、政府和有关部门的支持。各级林业部门都要锐意改革、大胆探索，科学谋划、稳步推进，为“五年绿化平原水乡，十年建成森林浙江”提供坚实可靠的制度保障。