“保耕地”“划边界” 城镇化模式迎调整

本刊记者 蓝颖春

历经近10年的18亿亩耕地红线严格管控之后，各方关注的《全国土地利用总体规划》（2006～2020）》（以下简称“规划”）终于迎来“调整完善的时刻”。《地球》记者获悉，近期国土资源部将专门据此形成草案，上报国务院审议。

“这项工作正在进行当中，已经算是正式启动了，姜大明部长也布置了有关工作。”7月10日，国土资源部有关工作人员证实，国土资源部已经正式启动了对“规划”的调整完善工作。

按照国土资源部初步拟定的方案，“规划”的调整完善工作主要涉及三个方面：一是耕地保有面积，二是城市开发边界，三是及时更新规划数据库，强化监管。其中，耕地保有面积和城市开发边界，都是十分敏感的问题。

三大直辖市距耕地红线“咫尺之遥”

在启动对现行规划的修改完善有关工作之前，由国土资源部、国家统计局、农业部和各级地方政府，历时两年多时间完成了“全国土地二次调查”（ 以下简称“二调”）。“二调”结果显示，我国耕地实际保有量超过20亿亩，距18亿亩耕地红线还有2亿亩余量，但个别地区耕地总量不增反降，耕保压力加大，用地腾挪空间也将受限。

从近期披露的一些省级土地“二调”结果来看，北京、上海和天津这三大直辖市境况最差，距离突破2020年的耕地保护指标已经是“咫尺之遥”。

北京近日发布的土地“二调”结果显示，截至2009年底，北京有耕地22.71万公顷（340.8万亩），距离“规划”确定的目标21.47万公顷（322万亩），仅有约1.24万公顷（18.7万亩）的占用空间。从1996年至2009年的13年中，北京耕地年均减少8980.9公顷（13.5万亩）。如果不能及时踩刹车，北京近两年就可能突破耕地红线。

来自天津官方的数据显示，天津耕地面积虽然比2009年的耕地面积多出了5807公顷，但耕地保护形势依然严峻。截至2012年末，天津市耕地面积已降至43.93万公顷（658.95万亩），比“规划”确定的2020年耕地保有量仅多出2000公顷（3万亩）左右。

上海官方发布的土地“二调”结果显示，截止到2009年12月31日，上海市耕地18.9759万平方公顷（284.64万亩），人均耕地仅为0.12亩，不足全国人均水平的1/12（全国人均耕地为1.52亩）。而按照“规划”，上海到2020年末的耕地保有量指标是24.93万公顷（374万亩）。

一位国土部官员表示，上海用地确实存在很大困难，虽然是一个省级行政区，但其陆地面积却非常小，上海GDP总量比北京大，土地面积比北京小，说明其单位GDP的产出要更多些。

上海当地媒体东广新闻台5月15日的报道曾称，上海土地“二调”数据显示的耕地面积比第一次全国土地调查时锐减约四成。

据《上海市土地利用总体规划（1997—2010）》显示，1996年上海市耕地面积为3150.77平方公里（即31.5077万公顷，472.62万亩），以此计算，上海市2009年底的耕地面积总量已经比1996年减少了39.8%左右。

可见，中国的耕地保护形势依然严峻。“二调”相关数据反映，全国有564.9万公顷耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有431.4万公顷耕地位于25度以上陡坡。这996.3万公顷（近1.5亿亩）耕地中，有相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息等安排进行逐步调整。同时，有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种。

此外，还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、地下水超采，已影响正常耕种。

总的算下来，适宜稳定利用的耕地也就是1.2亿多公顷，约合18亿亩左右。也正因如此，尽管对于规划提出了完善调整的要求，但国土资源部仍然坚持18亿亩耕地保有量，不容减少。

城市开发边界将确立

当前，国内存在土地城镇化与人口城镇化的不同步态势，并且两者差距仍在拉大。数据显示，1990年至2000年，我国城市建设用地面积扩大90.5%，城镇人口仅增长52.96%，两者相差1.71倍；2000年至2010年间，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，两者相差1.85倍。

国土部认为，过于猛烈的城市用地扩张，导致国内许多城市的规模无节制膨胀，出现“摊大饼”现象。

今年1月10日，国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上透露，国土部将协同住建部划定城市边界。

“城市建设无序发展，原因是没有控制好开发强度，没有划定城市开发边界。我们将和住建部门紧密配合，从每个城市、特别是大城市的实际出发，在划定城市周边永久基本农田的基础上，修订城市利用规划和城市建设规划，尽快把城市发展边界确定下来。首先从500万以上人口的大城市入手，由大到小，逐步覆盖全部基本农田。永久基本农田一经划定，城市建设必须跳出去，搞串联式、组团式、卫星式发展。”国土资源部部长姜大明说。

姜大明表示，中央要求，东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。

今年，国土部等有关方面将主要完成对500万人口以上的特大城市和京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大都市圈的边界划定。在此基础上，会对规范城市发展边界政策做进一步完善，从明年开始，边界划定也将扩展至全国范围内的所有大中小型城市。

“这将对地方政府用于经济发展的土地资源，有更多的约束”。中国城市经济协会副会长刘维新认为，永久基本农田保护红线、城市开发边界一旦确立，地方政府粗放式、低成本的城镇化模式，将难以继续维系。

姜大明则表示，规划调整完善工作要依据有关法律法规、现行土地利用总体规划和“二调”最新成果，遵循统一的标准、时点、底图、用地分类和成果，规范有序推进。要防止地方借机大规模调规，防止规划调整完善演变成规划修编或重编。

按照国务院安排，除了研究制定城市发展边界文件，今年国土部还需要和农业部共同划定永久基本农田、协同环保部划定生态保护红线。国务院安排国土部参与划定基本农田、生态红线的意图很明显，就是要求对城市发展边界实行严格的控制。

由于城市扩展边界涉及到基础设施建设、基本农田占用、生态环境保护等方面，国土部在研究制定政策过程中，还需要与住建部、农业部、环保部等多个部门达成一致意见，才能最终完成规范城市边界的政策制定。