“个人不良信用记录”是万能的？

杨江

针对“野蛮”游客，中国官方开出了最严厉的一张信用“罚单”——纳入个人不良信用记录。

12月11日晚，泰国亚洲航空公司一架由曼谷飞往南京的航班，几名中国乘客的闹事最终导致飞机返航，这起事件影响恶劣，可以说为中国游客在国际上的不良形象又添加了一笔。国家旅游局13日着手调查核实此事，称此事件严重损害了国人整体形象。同日，江苏省旅游局通报了这起事件的处理情况。

亚航表示，针对乘客返回时的表现，将不会针对网上传言回应及声明。不过，现在看来，“未必有钱，但绝对任性”的这几名涉事游客已经要为自己的行为付出代价——在对组团旅行社及领队分别作出处罚后，江苏省旅游局对涉事的4名游客追加了惩罚，将4人的不良行为发至江苏省旅游协会，要求协会将其纳入个人信用不良记录，并在一定范围内告示。

舆论压倒性地表示了支持，有人甚至认为仅仅纳入个人不良信用记录还是太轻了，这个处罚的力度不足以惩戒。

记者注意到，“个人信用记录”近年来频频出现在一些负面事件中，比如一些地方法规规定可以将地铁逃票、拖欠公用缴费、不按时归还图书等行为纳入个人信用记录，甚至不执行垃圾分类未来也将可能被纳入个人信用记录。

越来越多的地区正热衷于打造具有浓烈本辖区特征的“个人信用记录”系统，并以此作为社会管理的创新手段。

“个人信用记录”是个什么样的“记录”，出现“污点”将会给当事人带来怎样的影响？

“个人信用记录”可不可以作为一个社会管理手段？又如何避免成为一个“筐”？

“个人信用”的地方冲动

个人信用记录作为一种社会管理手段，是中国向欧美等国家学习演变而来的。在西方，个人的信用记录以及与之相关的征信系统发展较为成熟（所谓征信，就是客观记录人们过去信用信息并帮助预测未来是否履约的一种服务）。简单点说，个人信用记录就是主要记录个人在经济活动中的信用痕迹，比如美国，个人信用评分基于以下几个“硬指标”：还款记录、信用卡使用比例、信用记录历史长短、使用的信贷类型、最近信用记录被查询次数。

信用卡是否按时还款，将直接影响到信用分数的高低，一旦信用记录出现污点，当事人将可能面临严重的在经济活动甚至社会生活上的困难。在美国，信用不良者在办理金融业务、就业或办理百货公司会员卡和申请分期付款、租房等方面都受到限制，得不到正常待遇;而在德国，恶意透支信用卡或不及时还款，甚至逃车票被查到都会被记入征信机构的资料库，有过不良信用记录的客户在申请贷款时会被拒绝或者抬高利率，要想用分期付款方式购买一些大件商品时也会被商家拒绝;在一些国家，个人信用不良记录甚至还会影响到个人的入职、晋升甚至是签证。

不过总体而言，欧美等国的个人信用记录主要针对的还是人们与金融业相关的信用状况，在我国，多年来也一直如此，2013年，我国颁布了第一部对征信行业的法律法规——《征信管理条例》第一次明确了中国人民银行征信管理职能。

在中国，个人信用记录存在污点对个人主要造成的影响也就是影响到信贷。但近两年，个人信用记录的功能正明显被挖掘并延伸至金融领域外更广的社会活动领域。

上海在中国的诸多城市中可谓先行者，1999年，上海就已经在国内率先启动个人信用征信试点，当时主要还是集中在金融领域。将个人信用记录作为一种手段运用到社会管理上去，上海最为典型的做法就是2013年通过了地方性的法规《上海市轨道交通管理条例（修订草案）》，其中规定冒用他人证件或者伪造证件逃票者的信息纳入个人信用系统。

逃票问题一直令上海地铁运营方头疼，据估计每年上海地铁有20万人次逃票。这个地方法规2014年1月1日正式施行后，效果显著，上海地铁运营方透露，1月份查处各类逃票行为4000余起，比上一年同期11000余起查处量相比，出现明显下降。

上海较早提出个人信用记录不良将可能不被录用为公务员、教师，这就意味着失信行为付出的代价将不再局限在申请贷款。上海加快公共信用信息服务平台的建设进程，从信用信息记录、共享和使用，形成“守信受益、失信惩戒”的配套管理机制，失信者将在升学、就业、信贷、生产经营、个人消费等方面受到制约。

这一社会管理手段被运用到了更多的问题领域，比如针对突出的“黑车”问题，交通部门梳理数据分析发现，非法客运人员中40%以上持居住证，因此上海市公安局将相关非法客运处罚信息纳入市信用平台，推动将黑车驾驶员信息与个人信用系统、居住证积分扣减审核等公共服务挂钩。

拖欠公用缴费、不按时归还图书、违法搭建、房屋群租、高空抛物甚至乱丢生活垃圾，在这座城市都已被或将可能被纳入公民信用记录。

一些邻近上海的长三角城市，甚至喊出了建立“诚信杭州”、“诚信南京”的口号，依托的正是这种将信用记录作为手段的社会管理方式。已有信息表明，这种管理冲动在中国具有普遍性，不仅长三角，国内很多地区都推出了信用体系的地方版。

记者注意到，有惩就有奖，多个地区的信用体系版本中同时提到了对守信群体的激励机制。比如在杭州，信用良好的人乘车就诊可能获优待;在上海，信用良好，在图书馆借书更便捷;在温州，信用良好，租用自行车可以免押金……

不过，将个人信用记录作为社会管理手段也面临颇多争议，大连市不久前就地铁地方法规举行听证会时，就为是否学习上海地铁的经验展开了激烈的讨论。

引发争议最大的当数江苏睢宁，该县四年前在我国率先施行个人信用制度——《睢宁县大众信用管理试行办法》，将居民信用分为A、B、C、D级，A为诚信、B为较诚信、C为诚信警示、D则是不诚信，但这一做法被批为将民众分为三六九等。

由于征信权被掌握在睢宁政府手里，因此出现了将闹访、缠访纳入信用评级的争议内容，并将获得信用加分与可优先低保评选捆绑。四年的实践表明睢宁的这个“新政”“虚”得很，在当地不能深入人心且不具操作性。endprint

征信标准需统一

个人信用可以被视为公民的第二张身份证，也可以说是公民的一笔隐形的财富。而重建社会信用，对当下的中国具有紧迫的现实意义。记者了解到，在国家发改委和中国人民银行的牵头下，最近，由国家信用体系建设联席会议各成员单位编制完成的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）（送审稿）》（下文简称《纲要》）已上报国务院。《纲要》提出了全国社会信用体系建设的四大重点领域，包括加快推进政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信建设。

我国的社会信用体系建设将围绕上述四大领域展开，将纷繁复杂、涉及面广的信用建设归纳到四大基本类别中。中央和地方政府都列出了社会信用体系建设的时间表，个人信用体系正是在这样的大背景下推进的。

个人信用记录作为一种社会管理手段是否可行，又要注意规避哪些问题？记者就此采访了复旦大学社会学系教授、博士生导师于海。

于海首先从正反两面阐述了他对这个问题的总体看法，他指出，中国的社会信任一直以来基本是沿袭传统的熟人信任，但是熟人信任能维系的社会关系很窄，今天的社会生活中，大部分的交往都发生在非熟人之间，一旦进入非熟人圈子，这种信任就很难存在了。这种状况下的社会信任就要靠制度信任支撑，这就需要一个记录系统，有了记录就会形成约束，而大数据时代给这种记录提供了条件。“所以，我从大方向上肯定个人信用记录体系的建立。”

美国和加拿大等国的个人信用系统给于海留下深刻印象，“不是依赖自律，而是做到他律”。对于国内很多城市也在搞地方版的个人信用体系，他提出：“什么可以计入个人信用记录，什么不可以，有没有一个统一的标准？”

于海提醒，没有记录确实就没有了社会秩序，但是有了太多的记录也会出现很多带有歧视性的标签。“人是会犯错误的动物，很多过错是可以抹去的。现代制度的进步有一个重要内容就是不被记录的权利。”

“但现在很多地方都在热衷于搞自己的信用记录标准。”他认为这是一件很危险的事情，征信系统需要的是一个全国性的统一标准。“如果任由各地自由发挥，公民的自由和权利就会莫名其妙被剥夺。”于海提醒，“各地根据自己的理解制定不同的个人信用征信标准，从操作上也很难形成全国的联网，效果也大打折扣。现代社会是一个人员流动频繁的社会，一个人的行为在某地受到约束，但是一旦到了另一座城市，可能就因为标准不一，而不再受到约束。”

上海博和律师事务所蔡正华律师与于海教授的观点很相似，他提醒，国外个人信用信息的收集、管理、使用有成套的成熟系统，而我们国家实行征信管理的时间很短，国外信息系统管理的初衷不是惩罚，而是市场化非常有必要的记录。

个人信息记录在国外原本是为了服务经济安全，但到中国从经济领域拉到社会管理领域，蔡律师认为，做个人信用信息采集的工作是可以的，但不能异化为惩罚措施，上升到惩罚措施，必须得到全社会普遍的共识才行。

在他看来，创新的管理需要自上而下的互动，评价一个制度的好坏，一定要跳出单个事件，制度不可能专门为单个的事件设计。蔡正华说：“要避免立法的便宜主义、功利主义。政府考虑的可能是要去遏制问题，但首先不能忘了一个重要的问题——谁有权力征信。”

个人信用不是一个“筐”

个人信用在中国很多城市延伸到了社会生活的其他领域，被视作当地的社会管理创新手段，对于这样的现象，于海表示，政府的改革方向是逐渐减少对公民的强制，所以，计入个人信用记录的项目绝对不能无限地扩大。地方政府自己认为有些内容需要记录进个人信用记录，但实际就是增加了强制手段，与政府的改革背道而驰。

于海非常反对个人信用记录项目的扩大化。“大部分问题还是需要道德和低限度的强制，闯红灯、逃票、拖欠电费甚至不还图书就纳入个人信用记录是很危险的事情，法律上还有故意与非故意之分，动辄计入个人信用记录，容易扩大化，且没有操作性，会引发无穷尽的诉讼和纠纷。”

按照于海的看法，一些行为完全可以依靠其他的方式惩戒。“地铁逃票计入个人信用记录，表面看来确实起到一定的遏制作用，但全世界对付逃票基本上都是用罚款的方式惩罚，用征信系统就能解决？我很怀疑，将个人信用记录作为一个筐，难道真的什么都可以往里面装？”

于海反复强调，个人信用记录从有限的经济生活，或者说犯罪与类犯罪的行为，推广到社会生活的更多方面，是不可取的。信用记录的项目多了，最后依据什么来惩罚都会带来一系列问题。

有人提出，既然个人信用可以记录污点，那么也应该为公民的良好表现“加分”。于海对这种提法表示了反对。“无论是限制性还是奖励性，如果作为社会标准，一定涉及标准和操作，对守信的内容可以记录，但不能加分，否则变成了法定的福利了，什么可以加分？加分后可以兑换什么福利？而在中国，搞不好又容易滋生权力寻租。”

哪些项目可以使用个人信用来记录？如何确定这些项目？于海认为，必须通过人大立法，其他机构谁都没有权力随便给公民设定什么要纳入征信。“像江苏睢宁那样将闹访、上访都纳入个人信用记录，就更糟糕了，变成了当地政府的工具。”

记者查阅资料发现，欧洲21个国家的28个征信机构中，32%由银行或其他信贷公司开设，36%是其他组织的附属公司，7%完全是商业公司，只有4%属于政府部门。美国主要是以民营市场化方式来运作个人信用体系，所有信用服务机构都是以营利为目的，处于竞争状态。政府鼓励市场竞争，同时制定及修订法律法规，引导行业有序发展。

对此，于海表示，中国原来没有个人信用记录，现在迈出了第一步，但如何做好这个工作，则还有漫长的路要走。“如果没有全民广泛参与、知晓和意志汇合成法律，会存在很大的漏洞，带来很大的麻烦。涉及到对公民有限制的制度，一定要通过立法机构来做，任何一个机构做都会有问题，比如银行来做，就可能出现霸王条款。”

于海认为，第三方机构只能提供专业知识，最终还是要在立法辩论讨论中形成公共意志。第三方征信在某些具体的项目中可以保持自己的专业特征，但是在中国目前还做不到这一点。“中国的现实是不让政府做，可能更做不好。但即便如此，也不能让地方政府来做。当然，中国社会要注重发展第三方社会机构，否则什么事情最终都推给了政府。”endprint

在个人诚信体系的建立上，于海建议向西方的“两个清单”经验学习——负面清单针对公民，正面清单针对政府。所谓正面清单，是指法无授权不可为，政府的权限非常有限，这样公民对政府要做什么，什么限制我，什么不能限制，就有明确预期。“而现在很多是模糊不清楚的，政府很多事情都能做。”

负面清单的意思则是法无禁止即自由，不能让民众动辄得咎。

亚航中国乘客闹事事件回顾

12月11日晚，由南京康辉国旅组织的由36名散客拼团的“泰国曼谷芭提雅6日游”团队，乘坐泰国亚洲航空公司由曼谷返回南京的FD9101航班。涉事游客安徽阜阳籍张某、江苏南京籍王某登机后，要求空服人员将两人座位调换到一起，虽经调换，但耽搁时间造成张、王二人不满。该航班为廉价航班，机上不提供免费餐饮，客人点餐需自费。在航班飞行途中，张某取出随带的方便面用餐时，要求空服提供热水，空服告知热水需要收费，在空服为其提供热水后，张某仍与空服发生言语冲突，并将泡好的方便面泼向空服。

张、王激烈争吵，并谩骂、恐吓和威胁空服人员。因事态迅速扩大，恐危害航空安全，机组立即决定飞机中途返航，飞机落地后，张、王二人及另两名需要协助调查人员无锡籍游客高某、吴某某被泰国警方带走。

由于上述4人的行为，造成该航班延误6个多小时，并造成后续航班延误。12月12日晚，张某等4人经泰国警方调查处理，其中张某向涉事空服人员口头赔礼道歉，涉事4人共缴纳罚金50500泰铢后返回南京。

有网友爆料，肇事者搭乘12日晚上的航班飞抵南京后曾拒绝下飞机，后经劝说离开飞机，但占据登机廊桥，诉求是要求亚航工作人员出具书面证明说网上传言与事实不符，由此造成12日晚返回曼谷的FD9102航班晚点。

各地的诚信体系

南京市正在着手制定一套社会全方位的诚信体系，逃票、欠费、闯红灯等个人失信行为“黑名单”将跨部门共享，让“失信者寸步难行”。南京工商、人社、质检、环保等多个部门都已相继建立起自己的信用数据库，但长期以来却无法实现跨部门信息互通。此次即将出台的南京社会诚信体系实施方案，就将打通14个部门的信用数据库，数据统一报送和归集处理，最终实现信息库的互通共享。失信行为将给个人在求职、贷款、报考公务员等多方面带来影响。

嘉兴市推出了以市民卡为载体提供查询应用服务的个人信用评价系统，并自诩为“个人信用评价系统1.0版”。

2014年10月15日，《广州市社会信用体系建设规划（2014～2020）》获审议通过，规划中明确，个人信用档案的建立，要在2020年实现90%覆盖率的目标。个人失信行为严重的，可能会对资格（质）认定、保障房分配、公务员聘用、异地务工人员积分入户等社会治理和公共服务的重点领域产生影响。

长三角城市的经验正在被一些城市移植，比如天津地铁为遏制逃票就在效仿上海地铁的做法。endprint