国家安全法律体系加速成型

葛江涛

作为2014年一系列调整国家安全问题的重要举措之一，11月初举行的十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定，颁布实施以《中华人民共和国国家安全法》为基础修订的《中华人民共和国反间谍法》。

“这个调整是为未来真正的国家安全法让位。”中国人民公安大学侦查学院副教授赵辉告诉《瞭望东方周刊》，1993年颁布实施的《国家安全法》，在草案阶段的名称就是《反间谍法》。

而《国家安全法》在实践中，规范的主要就是反间谍工作。为了改变这种“名不副实”的状况，数年前国家有关部门已开始着手修订该法律。

“国家安全委员会的建立，是我国在国家安全体制方面的重大变化，当然需要法律上的相应调整和配套。”赵辉认为，未来5～10年，将是中国国家安全法体系建设的快速发展时期。

1979年《刑法》里有两种杀人罪

《瞭望东方周刊》：在《国家安全法》颁布实施之前，我国在国家安全领域立法的情况如何？

赵辉：1949年后最早开始的立法，就与国家安全法有关。1951年颁布了《惩治反革命条例》，针对当时五种威胁国家安全的情形，统称为反革命行为。这个条例在颁布的同时实施，是早期最重要的一部国家安全法。

之后开始起草《刑法》，也包含维护国家安全的重要内容。在这部法律中，包括颁布之前的多次草案，均沿用了“反革命罪”。到1979年颁布实施的《刑法》中，分则的第一章就是反革命罪，也就是今天所说的危害国家安全罪。

当然，这些都与当时的环境有关。1949年后国内阶级斗争氛围浓厚，包括社会和民众都对“反革命”比较重视。这种情形一直延续到1997年对《刑法》全面修订之时，“反革命罪”才被修改为“危害国家安全罪”。

“反革命”并非法律概念，而是政治概念。如此修改，一方面考虑到更加符合法律概念的表述;另一方面，也考虑到与世界上大多数国家针对此类犯罪的表述一致。

原来的反革命罪，既不严谨也不科学。比如说，有一项罪名叫反革命杀人罪，所以在《刑法》中出现了两种杀人罪。量刑时，两种杀人罪也有不同，反革命杀人罪更重。

《瞭望东方周刊》：《国家安全法》的立法过程是怎样的？

赵辉：1993年颁布的《国家安全法》在草案阶段叫《反间谍法》，后期才改为《国家安全法》。虽然名字很大，但它还是规范反间谍工作的。第二年，又进一步出台《国家安全法实施细则》。

1983年成立国家安全部后，基于为其履职提供法律保障，国家有关部门即着手立法。

上世纪80年代初改革开放初启，境外入境人员越来越多，间谍活动也更为活跃。考虑到与国际类似法律统一，相应的机关叫国家安全部，制定的法律叫《国家安全法》。

《国家安全法》是我国第一部以国家安全命名的法律，从现有的国家安全体系来讲，也是极为重要的组成部分。虽然叫这个名字，法律条文里也是相关提法，但当时具体到法律赋予的职能权力，还是围绕反间谍法来进行的。

在我国，针对国家安全的立法相对薄弱。国家安全法作为部门法、国家安全法学的一个分支学科，在整个法律界的关注程度比较低。这也与它和人们的日常生活有一定距离有关。

微型摄像机是间谍器材吗

《瞭望东方周刊》：在过去相关法律的实施中，有哪些困难和问题？

赵辉：相关法规在执行一段时间之后，有些部分不适应社会和技术的进步。在上世纪80～90年代制定这部法律时，总体的立法指导思想是宜粗不宜细，要原则不要太具体。

后来发现，许多条文在实践中难以操作，特别是在维护国家安全的形势和局面上，变化较快，于是考虑修订。

比如《国家安全法》及其实施细则对专用间谍器材都有规定。但随着科学技术的迅猛发展，加上后来网络技术和数码技术的出现，原来确定的标准很快就落后了。

过去的专用间谍器材，从设计到生产，目标就是间谍活动使用，一旦持有则会对国家安全产生威胁，所以这类器材不应在市场上出现。这个规定在当时是切合实际的。虽然法规中并没有详细的参数标准，但间谍器材的特点通常是体积小、外观隐蔽，在进行间谍活动时不易被发现，这与民用器材有本质区别。

新技术条件下，摄像摄影器材越来越小，特别是数码设备，已经有纽扣大小的。适应形势发展，法律必须调整。

在新世纪初还有个新闻事件。可拍照手机刚刚在国内出现时，有人觉得可被认定为专用间谍器材，搞得手机厂商非常紧张。

再比如说，曾有一条规定：公民和其他组织有为国家安全工作提供协助和便利条件的义务。但提供什么协助？什么样的条件需要提供协助？这些都不明确。

随着市场经济的发展，大家关注的焦点已经转移到经济领域，加上法律意识普遍提升，公众逐渐意识到如果需要协助和配合，就需要拿出法律依据。比如说在执行公务时需要借用公民个人的交通工具，很多人认为法律规定没有那么具体，所以不愿意配合。

体系应有完整性和前瞻性

《瞭望东方周刊》：国家安全法体系应该是怎样的？

赵辉：最基本的还是《宪法》，除《宪法》《刑法》《国家安全法》外，还有《保密法》等。《保密法》过去规定也较为原则，在2011年全面修改。

比如说针对网络技术和电子传输技术，这些年泄密案例很多是发生在互联网领域，包括电子移动存储设备，就需要对《保密法》进行修改。

保密本身是一个庞大的体系，除了《保密法》，还有《〈保密法〉的实施办法》，各部委都有保密的规章和条例。

此外，国家安全法体系还包括反邪教的法律等。1999年国家通过《防范取缔惩治邪教活动的决定》，现在《反恐怖法》也已经过全国人大审议，也将会出台。

此次将《国家安全法》修改为《反间谍法》，应该还有一个考虑，就是把国家安全法的名字让渡出来，然后制定一部可以真正统领国家安全法律体系的《国家安全法》。

我们的国家安全法体系，目前仍然是零散的，缺少核心法律作支撑。这对于整合所有维护国家安全的力量，有很大影响。

没有大的《国家安全法》，只能依靠机构的力量去整合，靠国家安全委员会去协调。其实需要由法律确认成员单位和机构构成，明确职责分工，机构之间互相配合。

美国在9·11事件之后，进行了大量的法律修订，反思其情报系统的诸多问题，并重新整合情报力量继续进一步的工作。

体系应该具有完整性和前瞻性，将我国在近几年制定的有关法律一并纳入。我国国家安全法律体系包括4个子法律系统：宪法及宪法相关法;国家安全刑事法;国家安全行政法;其他国家安全相关法。

除了上面所说的宪法及宪法相关法部分、国家安全刑事法，国家安全行政法是指以行政法律手段来调整和规范国家安全事务的法律规范。这部分非常广泛。比如以《民族区域自治法》为核心的民族事务管理法律法规、经济（金融）安全管理法规等等。

其他国家安全相关法如《人民警察法》、《治安管理处罚法》等，其内容较为庞杂，但又和国家安全关系密切，同样应纳入国家安全法律体系。

当然，以上述国家安全法律体系与广义的国家安全相比，还是比较单薄的。一方面因为我国的安全立法总体比较薄弱，更深层次的原因，则是广义国家安全的维护本身就是一个庞大的系统工程，有些地方尚在探索中，有些甚至还是空白。endprint