国家公园经济学

骆晓昀

1870年9月19日，在美国西部的黄石地区，一群探险客围坐在法尔霍尔河与吉本河汇合处的一堆营火旁取暖休憩。在探险返程中，他们意外发现了间歇泉盆地，这中间也包括了如今闻名于世的老忠实泉。

探险队的一位队员朗福德在日记中记下了当时的讨论：“有人提议，利用我们的探险成果，可设法占据最有前途的一块景区。如果谁能抢先占有黄石下游瀑布对面三块区域的土地，并设法占有沿峡谷延伸的河流地带，这块地皮最终会成为土地所有者的摇钱树。”

然而，科尼利厄斯·赫奇斯，这位毕业于耶鲁大学的年轻律师提出，这块区域的任何一块土地都不应该为私人所有，应将整块地盘划出来设为一座伟大的国家公园。

1872年，在重重阻挠之下，美国国会终于批准建立了黄石国家公园。这是世界上第一座国家公园，也确定了国家公园的公益性。

“门票经济”

公益性决定了国家公园不以营利为目的，而是面向生态系统保护和游憩活动的保护区。

从这一点而言，中国多数的“国”字头公园都表现得不太尽如人意。2014年国庆长假，最为游客诟病的仍是景区门票价格。据澎湃新闻网报道：国内部分景区联票价已逼近500元，且其中不含景区内交通费用。

国家发改委社会发展司副司长彭福伟说，部分景区门票超过300元，其实是比较客气的说法。一些核心景区往往通过打包的形式加价，一两个5A级景点加若干个小景点，门票价格最高可趋近500元。国内景区门票价格占我国居民月收入比例，远高于国外的同类数据。

国务院日前印发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，要求利用风景名胜区、自然保护区、文物保护单位等公共资源建设的景区门票以及景区，要充分体现公益性，严格控制门票涨价。遗憾的是，早在2014年国庆节到来前，包括广东丹霞山景区、丽江玉龙雪山在内的多家景区纷纷上调门票价格。

中国风景名胜区协会副秘书长周雄告诉《瞭望东方周刊》：“‘门票经济的确是目前国内景区的主要营运模式。中国景区多是属地管理，中央和地方政府鲜有拨款，景区依靠不断提高门票价格，维持养护经营。”

“张家界现在的通票价格为248元，核心景区面积264平方公里，游道长度以百公里计，仅清洁工就有几千人。”张家界市外宣部副主任王建军对本刊记者说，“这个价格真不算贵。媒体和游客指责高门票，但也要考虑到景区有那么多工作人员要发工资，还有基础设备的维护、环保等费用支出等。不靠门票收入，靠什么呢？”

有专家说，国务院提出建立国家公园体系，意味着新的国家公园将遵循公益性这一基本属性。

国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨就认为，“这个‘公，一定要是对公众开放的‘公，体现公益性的‘公，如果还是把一个地方圈起来，然后收高额门票，怎么能让民众增强国家共同意识呢？”

美国的国家公园有严格的特许经营机制，理念相当清楚——进入国家公园是公民的基本公共服务，所以票价非常低廉，“但是餐饮、住宿、交通这种弹性很大的公共服务就由经营性力量来做，国家公园对它的价格和服务进行监管，这样也避免了既是裁判员又当运动员。”

北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎教授告诉本刊记者：“国家公园属于公共资源，是全民所有制。依照中国的体制，九大类自然和文化遗产地管理体系都应严控门票价格。”

周雄表示：“如果门票价格降不下来，就意味着国家公园体系试点不成功。”

金字招牌的利润

景区的现实与政策走向存在矛盾，与众多专家的意见存在矛盾，也与公众期望存在矛盾。这是否意味着，多数景区将回避成为新国家公园体系下的试点？

其实，关于国家公园的竞争早已开始。2006年，云南省迪庆藏族自治州就建立了中国大陆第一个国家公园试点——香格里拉普达措国家公园。2008年6月，国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省。

2008年9月，黑龙江汤旺河国家公园获得环保部和国家旅游局的批复开建，这被认为是我国首个获得国家级政府部门批准核定建设的国家公园。

2012年，贵州称将投资3万亿元打造“国家公园省”，这个计划依据的是2012年编制完成的《贵州省生态文化旅游发展规划》，该规划由贵州省政府、国家旅游局、世界旅游组织联合编制。

住建部《中国风景名胜区事业发展公报（1982—2012）》算了一笔账： “十一五”期间，我国国家级风景名胜区共接待游客21.4亿人次。其中，2010年国家级风景名胜区接待游客4.96亿人次，比上年增长10%，占全国国内和入境过夜游客总数的23%。

浙江、江苏均超过6000万人次;接待境外游客1171万人次，占全国入境过夜旅游人数的32%;直接旅游收入397亿元，增长11%，占全国国内和入境过夜旅游总收入的2.5%，安徽、浙江两省均超过60亿元。

另外，风景名胜区自身开展特许经营的收入也不断增长，“十一五”期间，国家级风景名胜区经营服务收入1402亿元，年均增长9.9%，其中2010年达到328.5亿元。

而在前期竞争中占有优势的国家公园，也的确从这块金字招牌中得到了可观的经济效益。

云南香格里拉普达措国家公园2006年8月1日试运行后，2007年收入1.05亿元。在此之前，被整合进入普达措国家公园的两个景区——碧塔海和属都湖的总收入不过几千万元。

截至2012年底，云南已建立8个国家公园。据统计，2008～2012年，云南国家公园总游客量达到1624.49万人次，门票等直接旅游收入达到16.85亿元。

黑龙江汤旺河国家公园获得批复的当年，仅门票收入便达到180万元，是前一年门票收入的3倍。2009年，公园所在地黑龙江省伊春市汤旺河区的区长刘学进估计，汤旺河区当年的旅游收益可以达到6000万元。endprint

保护与开发的天平

国家公园在保护和利用之间寻找平衡点并非易事。在国家公园的历史中，许多著名的景区都走过过度商业开发的弯路。

19世纪早期，尼亚加拉大瀑布开始受到游客青睐。1818年，威廉·福赛思建了一条有顶盖的楼梯步道，以便付费游客可以步行前往瀑布底端。1822年，他建起一座三层楼的酒店，其中一大特色是建有一条通往最佳观景台的私有步行道。

紧接着，其他人如法炮制，结果酒店和客栈布满了所有的最佳观景台。1870年，尼亚加拉大瀑布沦为低俗不堪的旅游景区开发的代名词。

将土地划出来既给予保护，又用作公众欣赏，加拿大是最早秉持这种理念的国家之一。“利用”与“保护”之间的紧张关系，可以追溯到1964年、1979年和1994年制定的加拿大国家公园政策。但后来出台的《加拿大国家公园法（2001）》，最终确立了“保护”高于“利用”。

“害怕过度开发，不是回避旅游的借口。我们国家的多数国家公园，只管保护不管开发，才是现实问题。国家公园的性质决定其既要严格保护，也要好好利用。比如奥地利将茜茜公主的故居建成了酒店，就是成功案例。”吴必虎说。

中国公园协会副秘书长李亮向《瞭望东方周刊》介绍了国内的一个成功案例——武夷山风景名胜区。

1979年，约为570平方公里的武夷山自然保护区成为中国5个最早的国家级自然保护区之一。1982年建设部批准其成为首批国家重点风景名胜区，核心保护面积64平方公里。1992年，紧靠风景区边界，占地12平方公里的武夷山国家级旅游度假区成立。这是国务院借鉴巴厘岛的努沙杜瓦度假区，为吸引外资和招揽海外游客而在中国启动的一项政策。

1999年武夷山被列入世界遗产，保护面积为999.75平方公里。遗产保护区域涵盖国家级风景名胜区、自然保护区和一些珍贵的考古遗址。其中有公元前一世纪建立的汉代城市遗址（陈村），以及一些与朱熹有关的寺庙和书院。

得到世界遗产的名号，意味着更严格的保护。世界遗产边界内的居民人数、居住面积、工业设施、矿业开采都有着极为严苛的规范。

2006年，武夷山已建有140多家酒店，拥有14000多张床位，每年可以接待大约380万游客。除此以外，还有400家零售商店、一个高尔夫俱乐部和其他娱乐中心。如此高密度的旅游开发，必然给保护带来挑战。

“在九曲溪漂流项目20多公里外，就是自然保护区的核心缓冲区和实验区。风景名胜区的主要功能在于为游客提供了休憩场所，同时为当地经济发展作贡献。而保护区内严格控制了旅游功能，限制游人进入。旅游区的盈利能贴补保护区的营运，形成良性循环。”李亮说。

政府补贴的可控与不可控

美国国家公园管理局官员简·安德森此前告诉媒体，按照美国立法规定，各公园的门票与娱乐项目收费80%可以留在公园，用于支付维护和管理开支，其余20%上交国家公园管理局统一支配，用于援助不收费的公园。门票收入在公园预算中所占比例不大，主要依靠财政拨款。

苏杨介绍，美国国家公园运营主要由联邦财政支持（占其运营资金的约70%），门票、特许经营收入和社会捐赠只是补充，使得所有公园都能做到票价低廉（10美元左右的多日通票），国民进入国家公园成为基本公共服务。

“美国国家公园的收入主要来自三部分：政府补贴、特许经营和企业慈善捐款。”李亮说，企业向国家公园捐款不仅能赢得良好声誉，更能得到实惠，在缴税和贷款方面都有体现。

吴必虎认为，中国国家公园新体系建立后，并不需要过多的政府补贴。需要落实的是，将旅游收入从地方财政中剥离，直接上缴至可能成立的中国国家公园管理局。保证收支两条线，再依靠特许经营收入，就能维持营运。

目前，多数中国景区没有特许经营的经验。周雄分析说，除了特许经营之外，风景资源有偿使用也是日后国家公园收入的来源之一。在政府补贴到位的情况下，中国国家公园有望摆脱门票经济模式。“但是企业慈善捐款这种方式并不乐观。这需要与其他政策联动，操作上有一定难度。”

19世纪末，美国黄石公园管理结构的缺陷日益显露出来。国会慷慨地给黄石划拨土地，但随后划拨的资金却姗姗来迟。尽管是一个国家级机构，国会却要把它委托给地方委员会管理。1916年，美国国家公园管理局成立，缺陷才得以弥补。

有些问题中国正在面对，有些问题中国将要面对。“政府补贴的不可控因素不少，到款率、到款周期等，都将影响国家公园的正常营运。”王建军说。endprint