对非常规突发事件的思考

张译丹++陆宁

摘 要：暴力恐怖事件作为社会安全类之一的非常规突发事件，其发生越来越呈现出不断上升的态势。基于公共危机管理理论，以非常规突发事件为视角，通过案例分析——“3·01”昆明火车站暴力恐怖袭击事件，提出加强监控和预测能力、提升政府治理能力、多元化网络治理模式三点思考，完善应对非常规突发事件的对策即公共危机决策机制、健全反恐应急机制、完善信息公开制度、强化地区间协调与沟通机制、加强城市反恐建设以及提高公民反恐能力，以期达到健全应急管理机制的目标。

关键词：非常规突发事件；应急机制；对策

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）33-0300-05

引言

近几年来，随着中国社会的发展，社会矛盾和冲突也越演越烈，如群体性事件的不断增多，尤其突出表现在各地区的暴力恐怖袭击事件在不断增多，给人民的生命财产造成了巨大的危害。仅2013年一年发生的7起暴力恐怖袭击事件中就有6起是在新疆发生的，暴恐分子的攻击目标也由群众多向政府部门和公共安全部门转移。2013年4月23日，新疆喀什巴楚县暴力恐怖分子砍杀政府工作人员并投掷爆炸装置，导致15人死亡，2人受伤。除了新疆地区是暴恐事件的常发地外，各个大中城市也成了暴恐分子的袭击目标。2013年10月28日，北京天安门金水桥发生暴恐分子开车冲撞游人并点燃汽油导致汽车燃烧事件，最终致2人死亡，38人受伤。2014年3月1日，震惊中外的“3·01”暴力恐怖袭击事件在昆明火车站发生，暴徒手持砍刀砍杀无辜群众，致29人死亡，143人受伤的惨痛结果。2014年5月6日，广州火车站发生暴徒砍杀群众事件，最终导致6人受伤。基于此，怎样更好地完善中国的应急管理体系便成为党和政府高度重视的问题，怎样更好地预测非常规突发事件的发生，怎样更好的控制非常规突发事件的走向以及怎样更好地将损失和危害减小到最低程度，在最大程度上保护人民的合法利益是非常值得研究的问题。因此，研究如何应对此类非常规突发事件不仅有理论意义，也有其现实意义。

一、非常规突发事件的理论基础

公共管理领域的危机管理理论以荷兰的罗森塔尔和美国著名学者C.F赫尔曼为代表，他们都从决策视角给危机下了定义：“危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。”[1]“危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之前可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。”[2]斯蒂文·芬克的四阶段理论里就将公共危机分为四个生命周期，即潜伏期、突发期、蔓延期和解决期。非常规突发事件应对不当往往会引发巨大的公共危机，如果在非常规突发事件发生潜伏期和突发期就能准确判断事件的性质以及走向，从而做出正确的决策，就能把事件控制在一定的范围内，从而避免公共危机的发生，因此有必要从公共危机管理的理论视角来对非常规突发事件进行分析。

罗伯特·希斯在其公共危机管理过程的几何图形中将四个象限分为两个部分——反应期和恢复期[3]。反应期即危机事件处理的初期阶段，这一阶段是以物理事件的影响为主；恢复期即事件发生后的恢复管理，以精神复原的影响为主。这两个阶段强调的重点都是公众的认知，反应期和恢复期分别针对是媒体和利益相关者。罗伯特·希斯的公共危机管理过程几何图形强调从全局的高度来进行公共危机管理，它强调指出危机管理的重点在于预防，危机事件发生前要做好监控和预测工作，以防范和化解危机；事件发生后应采取及时、有效的措施来减少危机带来的损失；在恢复阶段强调要对每一利益相关者进行分析作出准确判断，从而降低不确定性。

二、案例分析——以“3·01”昆明暴力恐怖事件为例

（一）基本情况

在2014年3月1日的这个不眠夜，冲进昆明火车站的八名手持砍刀并蒙面的恐怖分子，在群众毫无防备心理的情况下肆意滥砍无辜群众，最终导致29人死亡，143人受伤。这起暴力恐怖袭击事件导致的后果在近几年的国内社会安全类非常规突发性事件中是最严重的。昆明暴恐事件发生后，各部门迅速启动应急预案，快速反应，各部门联合出动，采取了及时有效迅速的措施来遏制住此次事件。

1.快速反应

政府以及主管应急管理工作的各相关部门必须具备快速反应的能力，这是由非常规突发事件的突发性和紧急性决定的。昆明暴力恐怖袭击事件发生后的第一时间，大批民警紧急出动，迅速赶赴现场处置，永平路至火车站实行紧急交通管制。原本应该驶入昆明站点的列车被安排到其他站点临时停靠，事件发生后两小时，昆明火车站陆续恢复售票进站。秩序的迅速恢复和社会的正常运转离不开这种遇到非常规突发性事件后的快速反应能力。这还体现在特警的临场反应方面，特警果断及时地击毙暴恐分子，这对于危机处理人员的临危决断力和灵活性以及冒险倾向度有很大的关系。

2.启动预案

非常规突发事件发生后紧急启动应急预案，对高效率地处理事件有着不可替代的作用。在昆明暴力恐怖袭击事件发生后，公安部迅速启动应急预案，并调集有关专家随中央工作组连夜赶赴昆明。这对于有效处理暴恐事件来说具有重要作用。

3.部门联动

各部门综合系统的协调和处理是非常规突发事件高效处理的有力保证。暴力恐怖袭击事件发生后，公安部门、卫生部门、消防部门、交通运输部门等相关部门按照自己的职能做好相应的工作。事件发生当晚，现场立即出现了大量警力在现场进行取证工作，昆明市处于全城戒备的状态。与此同时，昆明市公共卫生部门立即启动应急响应机制，开展医疗救援工作。消防支队迅速出动，积极配合公安部门抢救受伤人员，保护疏散人群，迅速控制事件发展。交通运输部门积极做好交通安保工作，加强防控，严密车站、营运车辆等公共设施和人员密集场所安全措施，杜绝危险人员与物品上车入站。

4.信息公开endprint

信息的公开透明有利于积极引导舆论动向，对于政府及时了解社会舆情，全面掌握社情民意，处理突发性公共事件有着重要的意义[4]。事件发生后，一些譬如大树营发生暴恐事件、在逃歹徒曲靖落网、红河暴力事件等谣言迅速散播开来。这些谣言在一定程度上加重了民众的心理负担，进一步造成社会恐慌，危害公共安全和社会稳定。官方媒体及时公布昆明暴恐事件信息，辟除一些不当谣言对事件的进展有积极的帮助作用。

5.善后安抚

在非常规突发性事件处理完后，做好相应的善后安抚工作对于稳定人心，增强政府的公信力，稳定社会秩序是非常重要的。昆明暴恐事件后，受伤人员都妥善安置在市区各个医院接受治疗，受伤人员的治疗费用以及遇难者的基本丧葬费、遇难者和伤者家属的吃、住、行等费用，政府全部负责。昆明市政府不仅以一次性救助金作为对无辜遇难者家属的人道主义救助，还组织了对遇难者家属进行以“一对一”的帮扶形式为主的遇难群众善后工作组。善后工作组充分了解遇害者家属的诉求和意愿，从心理上给予遇害者家属以抚慰。

（二）成因分析

“3·01”昆明暴力恐怖袭击事件导致的惨痛结果，经过分析主要有以下几个原因：

1.发生难以预测

“非常规”是非常规突发性事件的首要特征，与非常规事件不同的是常规突发事件。常规突发事件指的是发生具有常态性，事件发生后可以运用日常奉行的规则、方法和手段来加以控制，它的突出特点在于强调事件及其发展都具有可控性。火灾和交通事故的发生就属于常规突发事件。由于人们事先可以预测，关于火灾和交通事故等这类事件往往都会制定相应的安全防范措施来避免此类事件的发生。如火灾的应急预案、交通事故应急救援预案等。这些预案能很好地保证人们的生命财产安全，最大程度地减小损失。昆明暴力恐怖袭击事件作为非常规突发事件之一，在发生前难以预测，发生后也无法运用常规的手段和方法来进行处理，甚至没有相应的预案进行参考。2011年、2012年和2013年发生的暴力恐怖事件主要是在新疆地区发生的，而昆明火车站是近几年东突分裂势力首次选中在西南边陲地区进行暴力恐怖活动的地点。

2.目标难以明确

由于非常规突发事件的发生难以预测，直接导致了发生目标的难以明确。 目标难以明确给非常规突发事件的预测加大了难度。这主要体现在两个方面：第一是事件发生的主体目标难以明确，由于近些年暴力恐怖袭击事件越来越呈现独狼式的个体活动，加大了目标预测的难度；第二则是事件发生的客体目标难以确定。根据新疆自治区公安厅统计数据显示，2012年发生的190余起的新疆暴力恐怖袭击事件中，发生的主体参与者为文化程度不高的“80后”和“90后”的年轻人占有很大比重[5]。事件发生的客体难以确定也就是暴恐分子针对的目标以及发生的地点确定的难度大。昆明是东突分裂势力首次在新疆之外选中的发动大规模暴力恐怖活动的目标。因此在发生时，昆明的警民戒备都比较松散。

3.事态发展难控

非常规突发性事件的发展还具有难以控制的特点，这主要是由于未知性和难以预测的特征导致的。在非常规突发事件突然发生的那一刻，人们毫无防备心理，甚至还保持着一般在安全环境下的惯性思维，从而影响到人们对突发事件发展态势作出正确的判断，最终加大了危害程度。尤其在恶劣性的突发事件中这一特点表现得更加明显。昆明火车站砍人事件发生伊始，人们并不了解事件发生的真实原因，而是简单地认为是个体之间的冲突和矛盾，直到危险降临到自己身上时才反应过来。

4.危害涉及面广

昆明暴力恐怖袭击事件的危害涉及到三个方面。第一，社会公众的生命安全受到严重威胁。暴徒手持砍刀砍杀无辜群众，造成29人死亡，143人受伤的严重后果，无疑给公众的生命财产带来了巨大的威胁。第二，连锁反应强烈。密特罗夫和皮尔森将由于危机初期管理不善而造成的涟漪反应称为“连锁反应”。昆明作为旅游城市，暴恐事件发生后，对昆明市的旅游业以及铁路运输业等交通行业造成了一定的影响。第三，引发社会不良情绪。昆明暴恐事件发生后，在不同程度上会对当地人的生活造成一定的影响，公众尽量少去或不去公共场所。在案件没有侦破前，一些别有用心的人制造的谣言会给轻信谣言的人们带来相当大的精神压力和负面情绪，从而造成社会恐慌。

5.处理综合度大

由于社会生活中的方方面面都会受到非常规突发事件的影响，涉及面非常广泛，可以用“牵一发而动全身”来形容，所以采用系统方法来应对突发性公共事件，对其进行综合处理是解决突发性公共事件很有必要的重要一步[6]。昆明暴力恐怖袭击事件在处理救援时，现场警戒、救援、控制、移交接管和善后处理等工作涉及到政府、公安、消防、医疗、交通运输等多个部门和组织的协调，公安、消防、医疗和交通运输部门需要在政府部门的统一领导下进行综合性系统的处理和协调。

（三）思考

通过分析以上成因，针对事件本身、政府和社会这三个角度对昆明暴力恐怖袭击事件提出了三点思考——如何加强公共危机管理的监控和预测能力？如何在非常规突发事件中提升政府的治理能力以及如何让社会参与到非常规突发事件当中来？

1.加强监控和预测能力

米特罗夫和皮尔森在危机管理的五阶段模式里将信号侦测阶段以及准备和预防阶段归纳为第一个和第二个阶段。由此可以看出监控和预测能力的高低是反应非常规突发事件能不能得到很好解决的重要前提和基础。一个良好完备的应急管理体系应当把监控和预测能力放在首要的位置。昆明暴恐事件中暴露出中国应急管理机制在监控预测这一环节中存在巨大的漏洞。随着大数据时代的来临，我们可以将这一科学技术应用到公共危机的应急管理中。通过收录大量的非结构化以及结构化数据到数据仓库中，利用云计算技术进行数据挖掘处理分析，进行监控和预测社会的动向，人们的心理状态以及不合理的因素和状态，大数据的数据量之大、类型之多、以及速度快等特点将会使公共危机管理取得事半功倍的效果，将非常规突发事件的苗头扼杀在萌芽状态。endprint

2.提升政府的治理能力

如何快速高效地处理好非常规突发事件对政府治理能力是一种考验。政府在公共危机管理系统中的综合协调系统中处于主体地位。作为公共危机管理的主体，因此政府在制定应急预案的过程中应当考虑各方面因素，包括已发生因素和未发生因素，应从全局、全角度、全方位做好相应的准备，组织好各相关部门进行预控和演练工作。事件发生中，政府需要迅速及时成立危机现场应急指挥中心，要及时向公众发布真实信息，使公众对危机发展态势有清醒的认识。除此之外，危机处理工作结束后期的评估工作也应当成为提升政府治理能力的重要步骤。这一步骤需要对危机管理的整个过程进行全面的重新审视，对于处理过程中不到位的地方进行分析，对未履行好职责的人员进行行政问责，找出规律以总结经验，防患于未然。

3.多元化网络治理模式

以奥斯特洛姆为代表的研究者们认为多元化的网络治理模式是解决政府失灵的最好途径[7]。多元化的网络治理模式将政府、企业、非政府组织和社区、公众、媒体这几个角色结合在一起，发挥各自的优势，从最大程度上高效地解决非常规突发事件。企业作为盈利组织，同样承担着提供部分公共物品的职责，在非常规突发事件发生时，企业可以提供相应的物质资源和技术资源；非政府组织作为沟通政府与民众的桥梁，可以在事件发生后起到一个辅助的作用，在慈善与志愿者服务方面比政府有着得天独厚的优势。社区作为与公众联系最紧密的组织，在日常社会活动中能潜移默化地影响公众，培养公众的反恐意识。公众强化危机意识，对其预防危机的发生以及发生后的自我救助都有很大的帮助，能将危害减小到最轻程度。而媒体则在信息的公开透明度方面具有很大的作用。它能很好地安抚民心，维护社会稳定。

（四）对策

从昆明暴力恐怖袭击事件发生后处理的过程和结果来看，这次事件的处理是成功的。但同时也存在一些问题值得我们思考与改进。我们应当从这次暴恐事件中汲取经验与教训，以防止遇到类似的暴恐事件时有规律可循，有方法可依。以下是针对暴恐事件的应对提出的几点对策：

1.完善危机决策机制

如果决策者来不及对预警的信息作出必要反应，那么预警是没有意义的。公共危机决策通常是在有限的信息与资源情境中作出的决策，因其决策后果的难以预料决定了它是一种典型的非常态决策和非程序化决策[8]。因此只有将常规决策和非常规决策有机结合起来，才能很好地完善公共危机决策。高效率决策不仅要求公共危机决策者对常规问题而且对非常规突发问题都具有敏锐的观察判断力以及快速反应能力。非常规的情境下必然需要非常规的解决手段和方案，如果火车站能够与公安部门建立起快速反应联动机制，那么当暴恐事件发生的第一时间就应向火车站的民众发出危险警报，提醒民众提高警惕，逃离到安全地带。

2.健全反恐应急机制

在什么情况下定性为恐怖活动，以及时有效地遏制住恐怖分子的施暴行为？如何快速应对以尽可能地减少人民的生命财产安全是摆在公共危机决策者面前的一道重要难题。应急反应的快慢直接决定了暴恐事件处理的好坏，而一个相对完备的反恐应急机制，充分考虑到各种可能的非常规突发情况，使得应对恐怖事件时反应更加快速，应急管理效率相对较高。在昆明暴恐事件中，火车站的安全保卫工作存在漏洞，事件发生前没有发现可疑分子，在事件发生后也并没有及时地启动应急预案，给了暴徒施暴的机会和时间。

3.完善信息公开制度

面对谣言，最好的辟谣方式无疑是信息的公开和透明。当昆明暴力恐怖袭击事件发生后，社会上的一些充斥着不满情绪和缺乏社会责任感的人为了造成社会恐慌，企图引发更大的社会动乱以至于影响社会稳定，会加以利用已发生的暴力恐怖袭击事件编造并扩散谣言。面对这些别有用心的造谣者，只有实现信息的公开透明，运用好官方媒体的权威性和实效性，将非常规突发性事件的真实情况和资料数据，发展动向和危害程度等披露给公众。另一方面政府有关部门也应积极配合媒体创造良好的开放性的舆论环境，及时查明信息的真实性和准确性，有效地引导舆情。第三，健全的法律法规是完善信息公开制度的保障。应进一步完善信息公开的法律法规，对故意隐瞒信息和造谣不实信息等行为施以一定的惩处，这样才能够减轻公众的恐慌，维护社会秩序的稳定。

4.强化地区间协调与沟通机制

在通讯、交通日益现代化的今天，非常规突发性事件往往具有多元化的发展趋势，即不仅仅局限在一个地区发生，还可以在多个地区同时发生。公共问题的多元化和复杂化要求地区间具有良好的协调机制与沟通机制。良好的沟通与协调机制反映在地区上首先表现在国内各省、市、县之间。从2013年北京天安门发生金水桥撞车事件到2014年的昆明火车站暴力恐怖袭击事件，这两起在新疆省外发生的暴力恐怖袭击事件的主谋都是新疆分裂势力阴谋策划组织的，这说明了恐怖活动的势头正由新疆扩至国内其他省市的趋势。昆明暴恐事件中的暴恐分子流窜于多个省市间如广州、珠海、南阳、兰州、景洪、个旧等多个省市间，进行推选头目、训练体能、购买刀具等活动，逐渐形成了以依斯坎达尔·艾海提为首，以实施暴力恐怖活动为目的的恐怖组织。暴恐分子是如何躲过了重重严密的安检流窜于各个省市间？因此各地区之间要注重协调沟通，发现可疑行为时配合采取行动，做好预警与情报工作，尽可能地将事件遏制在萌芽状态。其次，地区间的良好沟通机制还体现在国内与国外的关系上。他们还利用境外恐怖分子进行暴力恐怖袭击的音频来宣扬宗教极端思想。这些非法音频是如何从国外流通到国内？怎样在边防线漫长且形势复杂的内陆边境地区截断分裂势力恐怖组合的潜逃通道并进一步控制“东突”分子的非法暴力恐怖活动？这些都需要中国政府与周边地区与国家的协同与合作。所以，中央应对境外的敌对分裂势力时有必要进行多国协同，联合打击。

5.加强城市反恐建设

不仅在动荡年代需要居安思危，在和平年代同样也需要居安思危。国家的强大需要处处充满危机意识，而一个城市的兴旺发达更是需要未雨绸缪。著名的心理学家马斯洛在他的需求层次理论中将人的需求分成五类，其中安全需求属于需求层次理论的第二类。在人们满足了第一层次需求后，就需要寻求安全、稳定、依赖，需要满足对免受恐吓、焦躁和混乱折磨的渴望以及对体制、秩序、法律、界限的向往等。而暴力恐怖袭击事件直接威胁到人们的第二层次需求——安全需求。危险往往隐匿在安静的外表之后，昆明火车站的暴力恐怖袭击事件的伤亡情况是近三年来最严重的一次，甚至超过了任何一次在新疆发生的暴力恐怖事件。在社会稳定程度低的城市人们的警惕性以及防范力度往往超过了社会稳定程度较高的城市，因此在非常规突发性事件发生时，处理应急管理工作的效率较高。相反，反恐建设在社会稳定程度较高的城市中没有引起城市管理者的高度重视，才会导致巨大伤亡。为了维护社会的长治久安，必须加强城市反恐建设，将反恐建设纳入城市平安建设的重要位置。endprint

6.提高公民反恐能力

通常中国政府在面对重大公共突发事件时，什么都要做，什么都要管，发挥“举国体制”的优势，而这种体制的长期存在无疑在一定程度上会淡化公众的自身防范风险、自救互救的意识，这种在应急管理中的家长作风导致公众对政府存在一种高度的惯性依赖心理，当灾难突降，这种依赖心理更是无以复加[9]。这种依赖心理在面对暴力恐怖事件来临时表现的尤为明显。中国法律禁止公民携带管制刀具，严禁携带和使用枪支，这使得公民在遇到别有用心的凶残暴徒时，往往心有余而力不足。另一方面，公民的反恐能力弱体现在民众缺乏应急管理的知识和能力。这也是昆明暴恐袭击事件中引起严重伤亡的直接因素。不少民众缺乏对危险的准确判断，在危险降临时手足无措，无法采取任何保护措施将伤害减轻到最低程度。社会整体危机应对能力的形成尤其离不开公民应对非常规突发性情况下良好的的行为规范和心理素质。因此提升公民的风险意识，提高公民的反恐能力在暴力恐怖事件频发的今天，是刻不容缓的事情。

结论与展望

通过对案例昆明暴力恐怖袭击事件进行深入分析，中国在应对非常规突发事件时依然暴露出监控和预测能力不强，政府治理能力有待提升以及需要进行多元化网络治理模式为主等问题。因此完善危机管理机制尤其是决策机制依然是中国应急管理体系中“一案三制”需要补充并加强的内容。与此同时，反恐应急机制的健全也是应对此类突发事件不可忽视的重要部分。而信息的透明公开能够有效整顿非常规突发事件发生后的环境，对于高效处理非常规突发事件起到很好的辅助作用。在这个多元化合作的开放社会，非常规突发事件的处理同样离不开地区间的配合与沟通协调。除此以外，通过对反恐知识的宣传教育，加强城市的反恐建设，增强公民的反恐意识和能力，从而让城市与公民更好地参与到非常规突发事件的管理中来。

参考文献：

[1] Rosenthal，Uriel，Charles，Michael T.，ed.Coping with Crises：The Management of Disasters，Riots and Terrorism.（Springfield：Charles

C.Thomas，1989）.

[2] Hermann，Charles F.，ed.International Crises；Insights From Behavioral Research（New York：Free Press.1972）.

[3] 罗伯特·希斯.危机管理[M].北京：中信出版社，2001.

[4] 陈宇.论突发性公共事件中网络舆情的有效监管[J].福州党校学报，2010，（1）：27-30.

[5] 近年来新疆分裂势力制造的暴恐事件不完全汇总[EB/OL].新华网，2014-03-02.

[6] 牛冲槐，任朝江，白建新.突发性公共事件中政府应急能力的测定[J].太原理工大学学报，2003，（4）：21-25.

[7] 丁颖，王妍.多中心治理理论视角下重大突发性公共事件治理网络框架研究[J].南京工业大学学报，2011，（3）：48.

[8] 黄健荣，胡建刚.公共危机治理中政府决策能力的反思与前瞻[J].南京社会科学，2012，（2）：71-79.

[9] 薛澜，刘冰.应急管理体系新挑战及其顶层设计[J].国家行政学院学报，2013，（1）：10-14.

[责任编辑 魏 杰]endprint