国际农业发展基金贷款项目绩效评价案例研究——以大别山区扶贫项目为例

张娟

（河南省生产力促进中心，河南 郑州 450001）

国际农业发展基金贷款项目绩效评价案例研究
——以大别山区扶贫项目为例

张娟

（河南省生产力促进中心，河南 郑州 450001）

在大别山区利用国际农发基金贷款绩效评价基础上，结合我国国情，有针对性地提出了进一步提高国际农发基金贷款项目利用效果的对策和建议。

国际农业发展基金贷款；大别山扶贫项目；案例研究

1 国际农业发展基金介绍

国际农业发展基金（International Fund for Agriculture Devel⁃opment——IFAD）为联合国专门机构，1977年11月30日成立，1978年1月1日开始工作。总部设在罗马。

其宗旨是筹集资金，以优惠条件向发展中成员国发放农业贷款，扶持农业发展，消除贫困与营养不良，促进农业范围内南北合作与南南合作。成员国分为三类：一是经济合作与发展组织中的发达国家；二是石油输出国组织的发展中国家；三是其他发展中国家。资金来源主要靠第一、二类国家按比例认捐，第三类成员自愿认捐。1978年至2011年底，农发基金累计向发展中国家贫困地区投资129.45亿美元，支持892个项目，惠及3.3亿农村贫困人口。

1.1 贷款分类

1.1.1 高度优惠贷款

此类贷款期限40年（1994年以前为50年），含宽限期10年。每年收取0.75%的服务费（1994年以前收取1%），凡人均国民生产总值不超过805美元的国家均可使用此类贷款。

1.1.2 中度优惠贷款

此类贷款期限20年，含宽限期5年。年利率相当于其他国际金融机构浮动利率的50%（现为3.54%），人均国民生产总值在806～1 305美元之间的国家适用此类贷款。

1.1.3 普通贷款

此类贷款期限15～18年，含宽限期3年。年利率相当于其他国际金融机构浮动利率的100%（现为7.07%），适用于人均国民生产总值1306美元以上的发展中国家。

2 大别山区扶贫项目简介

大别山区扶贫项目（IFAD～DAPRP）是国际农发基金提供中度优惠贷款的农村综合发展项目。

项目的目标是通过成功的创新式扶贫示范方法的开发，使借款方或其他的捐助者进行大规模的应用和推广。预期的成效是采用创新式的方法使更多的贫困农民提高农业和相关活动的收入，非常贫困群体能够在市场与经济上达到融合。

项目包括三大部分建设内容：一是农业发展和市场链接：这部分以提高项目区农业技术推广效果、促进农业生产活动多样化、提高贫困农民收入、改善贫困农民获取市场信息的能力和销售渠道为目的，实施内容包括科技特派员、经济林、经济作物和药用植物、养猪、家禽养殖、库塘养鱼、稻田养鱼、合作社市场链接8个模块。二是对非常贫困群体的战略支持：这部分以改善项目区最贫困村中的基础设施，提高贫困农民尤其是妇女的自我发展能力和提高农村贫困社区的自我管理能力为目的，实施内容包括村级发展基金和贫困妇女能力建设2个模块。三是机构支持和项目管理：包括市、县、乡（镇）项目办、村级实施小组的建立、能力建设和后勤支持。

项目计划总投资7 085.4万美元，其中IFAD提供中度优惠贷款2 143.8万个特别提款权，折合3190万美元，国内（省、市、县）配套3 895.4万美元。贷款由中央统借、财政逐级转贷、地方政府偿还。项目于2009年8月18日启动，预计2015年9月30日竣工，2016年3月31日贷款账户关闭。项目区覆盖信阳市的固始县、商城县、光山县、新县、淮滨县、潢川县、罗山县和息县8个国家级及省级贫困县，84个乡镇720个行政村，竣工后预期可使10万农户受益。

3 绩效评价中发现的问题

近日财政部国际司、河南省财政厅国际处组织有关专家对国际农发基金大别山扶贫项目进行了绩效评价。发现该项目自2009年实施以来，通过项目实施地各级部门的共同努力，取得了较好进展，但也一些有急待改进的问题，如项目的确定、实施过程中的监管措施、贫困妇女的培训内容等。主要表现在以下几个方面：

3.1 配套资金筹措困难成为制约项目实施的瓶颈

国际农发基金贷款与国内配套资金的比例为1：1.2，配套资金筹措困难成为制约项目实施的瓶颈。县级配套资金压力很大，项目实施/服务供应方不愿再垫付资金，项目推进缓慢。养猪（模块4）无其他相关项目支持，按原设计方案很难完成。

3.2 提款报账手续繁琐，回补资金太慢

由于项目是河南省首例利用国际农发基金扶贫项目，没有一套成熟的做法可借鉴，具体操作时因办事人员对农发基金提款报账手续和凭证要求不了解，造成大量时间耽误。

3.3 实施成本增加

由于国际市场汇率及国内市场物价、劳务费上涨较快，实际投入明显超过原有设计投入标准，造成实施成本增加，资金使用与预算吻合度出现偏差；妇女文化水平参差不齐，也造成培训成本升高，难度很大。

3.4 部分模块报账比例太低

部分模块（如村级发展基金模块）的设计与实际实施时间跨度大、模块数量小、报账比例太低，与贫困群众的期盼差别较大。

3.5 部分模块设计与实际不符

养猪（模块4）和养禽（模块5）设计虽然允许合作社等农民专业合作组织介入，但主体设计仍然是以贫困户为单位的扶贫发展模式，该模式的优点是考虑到贫困户生产组织的可操作性，适度规模发展生产、实现脱贫，但这种农户家庭养殖方式、小规模的发展与各级农业畜牧部门提倡的畜禽集中（规模化）养殖方式不一致，与目前养殖业生物安全、环境治理、产品市场化等存在很大的矛盾，不利于环境的改善和疫病的防治，会减少养殖的产出效益。种桑养蚕（模块2）和库塘养鱼（模块6）设计为每个农户2亩桑田或5亩水面，实施起来过于分散，这种小规模的生产和行业的发展不相吻合，不符合大规模生产发展的趋势。

3.6 缺乏支柱产业，群众脱贫容易致富难

产业扶贫才是造血的扶贫，形不成产业，最终没有发展后劲，也不可能持续发展。信阳市地形以山区、丘陵、低洼易涝区为主，占土地面积的83%，素有“七山一水二分田”之称，农业资源丰富，是河南省重要的农副产品生产基地。但由于人口大多分布在深山区、库区和低洼易涝区，自然灾害频繁，农业基础设施落后，贫困农户投入创收性活动的可支配资源有限，部分项目区还没有利用本地资源形成特色产业，还无法支撑群众脱贫致富。

4 建议

绩效评价小组成员对以上问题进行了认真总结与探讨，形成如下建议：

4.1 扶贫项目科学选择

4.1.1 项目选择的原则

中国贫困地区一般具有人口出生率高、劳动力文化素质低、社会基础设施落后，自然环境恶劣、可耕地等资源匮乏、人均收入水平低等特点，扶贫项目必须深入调研当地具体情况、结合当地实际做出科学选择。一般应遵守“五个特色结合”的基本原则：与县域经济主导特色相结合，便于融入当地主体经济发展，得到政府的支持；与当地环境与自然资源等特色相结合，便于发挥资源优势，保持可持续发展；与当地消费习惯与生产需求特色相结合，便于最快实现产品与市场的近距离衔接，实现产品顺利转化销售；与当地传统生产方式特色相结合，利用现代科技改良传统生产模式，便于扶贫对象接受与实现；与当地现有的产业基础与龙头企业特色相结合，便于发挥龙头企业的带动与保障作用，确保项目健康发展。

4.1.2 项目实施内容的确定

扶贫项目应采取自下而上、上下结合的方式确定，一方面要组织有关专家深入项目区进行调研，通过与政府、行业、农民、市场多方面、多角度座谈、交流，全面了解当地的具体情况，结合实际制定项目的实施内容与目标，确保项目最大可能的切合当地实际情况。

4.1.3 项目实施对象的确定

项目实施对象的确定必须坚持公平、公正、公开的原则，通过广播、电视、政务公开等多种方式，广泛宣传，让项目区每个贫困户都能够了解并积极参与扶贫项目，从项目的意义、内容、投入资金、管理机制等全方位公开，阳光扶贫，必须避免某些人员的暗箱操作，取得实施地老百姓的信任与支持。

4.2 扶贫项目严格管理

扶贫项目自开始落实起，就必须建立全方位管理制度，杜绝人为因素的干扰，确保项目的阳光运行。

4.2.1 扶贫对象的档案管理制度

自项目确定起，每个扶贫户都有严格的管理档案，实施全方位、全过程、全透明的信息管理。档案信息包括住址、家庭成员、从事行业、收入、承担任务、项目进展、后续发展等，特别要有户主的身份证复印件和户口本主页复印件，以便项目实施过程中的非固定对象随机抽查评价。

4.2.2 项目信息员制度

建立扶贫项目信息员制度，按照某地实施项目对象比例，聘请项目信息员，通过日常的管理与交流，及时了解项目进展与实施动态，了解一线实际情况，必要时可以对优秀信息员予以必要奖励。

4.2.3 项目管理信息公开制度

项目实施各环节、各级管理部门的联系方式包括电话、通讯地址、电子邮箱等信息全部公开，使得项目实施全过程接受社会全方位监督，确保项目的客观公正与阳光运行。

4.2.4 项目检查、评估与验收随机抽样制度：项目执行过程中，评估检查采取随机方式，从扶贫对象档案中随机抽取应检查人数的2倍（以免有人有事联系不上），按身份证与户口本复印件进行面对面的实地检查与评估，落实真实进展情况与取得效果，避免考评中被非扶贫对象蒙蔽的情况。

4.3 扶贫资金合理安排

4.3.1 项目资金额度

根据调查研究，确定扶贫方式与内容的同时，合理制定扶贫项目的资金额度与使用方法；建立扶贫项目实施内容的可调整机制，如项目目标可设定一定变化幅度，项目验收可依据第三方权威机构提供的、符合该区市场变化的报告，确定合理的目标，项目资金可在此基础上进行合理浮动与调整，使之更具有科学的可操作性。

4.3.2 项目配套资金

国际农发基金贷款与国内配套资金的比例为1：1.2，目前配套资金筹措困难成为制约项目实施的瓶颈。县级配套资金压力很大，项目实施/服务供应方不愿再垫付资金，导致项目推进缓慢。考虑到实施扶贫项目的都是贫困地区，其财政一般是比较困难的，扶贫项目地方财政资金配套一般不应超过0.5，同时政策允许时，建议高一级政府财政适当予以支持。

4.3.3 项目行政费用

一方面，让本行政区域内贫困农民富裕起来是地方人民政府的责任与职能，另一方面，实施扶贫项目会一定程度增加一些部门的行政支出。扶贫项目资金方案中应考虑行政配套费用的设计，以确保基本的行政支出，保证项目的正常实施与监督。

4.3.4 项目持续发展费用

扶贫项目成功与否的关键在于项目的实施是否使实施对象增加了自我发展的能力、实现了项目的可持续发展。建议项目经费预算中预留部分可持续发展费用资金，根据项目实施情况，在严格考察基础上，对成功实现可持续发展、急需扩大生产规模、完善生产配套设施的项目，奖励性的予以资金支持。

4.3.5 项目技术依托费用

河南省科技扶贫项目中采取了技术依托的方式，针对某项目的实施，在省内相关业务部门、科研单位、大专院校聘请技术依托单位与技术依托团队，签订技术依托协议，给予一定经费支持，在项目实施过程中利用他们的技术优势实现项目的技术保障。实践证明该方法是行之有效的。

4.4 扶贫方式的选择

国家农发基金大别山区扶贫项目的设计中，模块2至模块7的设计虽然允许合作社等农民专业合作组织介入，但主体设计仍然是贫困户以户为单位的扶贫发展模式，该模式的优点是考虑到贫困户生产组织的可操作性，适度规模发展生产、实现脱贫，这种发展模式使贫困户可以充分发挥当地生产特点与资源优势，发展特色生产，在当地的稻田养鸭、库塘养鱼中也取得了较好效果。但是，一个行业的持续健康发展与壮大，单靠养殖户本身的能力是非常有限的，同时，这种小规模的生产和行业的发展是不吻合的，有时候是不符合大规模生产发展的。如当地茶叶、油茶等经济林种植，养猪、养鸡等畜牧项目，前者的产品加工与销售、土地资源的合理整合、经济林早期的投入和管理技术都不是一家一户自己可以完全承担的了的，后者小规模的发展与目前养殖业生物安全、环境治理、产品市场化等存在很大的矛盾。所以，新的扶贫项目设计应充分考虑农民专业合作组织乃至当地龙头企业参与的重要意义与作用，不仅仅局限与每一户的独立实施的扶贫内容。

农民专业合作组织或者龙头企业一般都具有成熟配套的生产技术、完善的配套服务体系、完整的产品加工与销售市场，对于确保产业可持续健康发展、贫困户持续生产与稳定收入意义重大。当然，在项目设计时应充分考虑两者之间的合作运行机制，防止某些人利用现有生产基础，巧立项目，套取项目资金，不能够帮助贫困户发展生产的具体问题。

4.5 关于妇女扶贫培训的几个问题

国家农发基金扶贫项目重视妇女权益提高问题，特别设立了妇女培训项目，实际上，目前中国妇女的地位之高是国外是无法想象的。妇女培训的内容从现在的功能性扫盲、一般生产技能等，进行必要调整，一是增加留守妇女心理健康辅导。二是增加公民意识教育，开展法律知识培训。三是增加美好家庭教育，开展中国传统道德与美德教育。四是增加生产能手教育，开展特色性生产技能培训，五是增加社会参与意识教育，开展村民自治与民主思想教育。提高贫困地区妇女的公民意识、基本素质与道德水平。培训过程中应注意采取灵活方式、多讲实际事例，增加培训效果。

5 结语

扶贫项目实施评价成功与否的关键是项目的成效、可持续发展、贫困农户收入增加和贫困人口基本素质的提高。扶贫项目的设计应从预设计方案、管理机制与体制、资金预算、评价体系等方面完善管理、科学评估，确保项目取得预期的良好效果，实现贫困地区人口脱贫致富的目标。

[1].财政部国际司.国际金融组织贷款在建项目绩效评价典型案例.2012．

F812.5

A

1671-0037（2014）07-8-2.5

张娟（1973.10-），会计专业，工程师，先后获得河南省科技进步二等奖5项。研究方向：技术经济评价与项目管理。