政府主导，加强基础数据建设

文｜夏勇

大数据是当今最新潮的概念之一，我们已进入了大数据时代。在2014年的两会中很多委员提出我国大数据产业尚属雏形，建议将大数据发展上升为国家战略。大数据对于各国、各区域政府来说是一个历史性的机遇，欧美发达国家和地区已从战略层面推动大数据的相关应用。而我国大数据的基础还不牢固，多数行业专家认为，我国数据建设远比国外滞后，地理数据、人口数据等建设方面与欧美等发达国家相比，处在一个低层次的建设阶段。因此，加强基础数据建设，是推动大数据建设的前提和重要任务。

当前，政府仍然是信息资源的最大拥有者，政务大数据建设理当称为大数据建设的先行者和践行者。在政务大数据建设中，要大力完善、发掘政务信息资源，发挥丰富的政务信息资源的大数据价值，对政府开展社会治理、政务服务提供前所未有的帮助，从而更好地服务社会和经济的科学发展。

一、关于基础数据的理解

首先，本文所提的基础数据是从大数据角度来看的。大数据首先是一个体量特别大，数据类别特别大的数据集。数据体量特别大，是指数据的规模大，极大的支撑数据应用的需要。数据类别特别大，是指数据具有多数据源，数据种类和格式丰富，数据范围覆盖了数据应用的方方面面。因此，大数据的基础数据也具有这些特征，从基础来源上应覆盖数据应用的各个方面。

基础的意思是事物发展的根本或起点，基础数据毫无歧义的定义就是起点数据。在信息化时代，我们可以这样定义基础数据：在人类社会经济活动中，流入社会信息化系统的数据，或者是社会信息化系统运行过程中产生的、可供其他信息系统应用的原始数据。基础数据具有原始性，它不应是其他数据的简单组合或抽选，基础数据应来源于一手数据的采集或一线应用系统的产生。

从基础数据的内涵来看，当前很多政务资源可以列入基础数据范畴，如各行业数据的原始来源数据，各行业应用系统所产生的数据。当然，从整体看，行业数据存在重复采集、储存问题，也存在因标准、规范、渠道、时间等因素而产生的数据不一致问题。

二、基础数据的性质

1.革命性。基础数据是大数据时代服务型政府建设的需要，服务型政府的本质是在社会民主秩序框架中凸显公民本位、社会本位、服务本位和效率质量本位，基础数据的建设就要基于服务型政府的价值取向对原来的数据管理进行变革，这也是改革形式下大数据建设的基本要义。基础数据的革命性，体现在数据的所有权、使用权的进一步明确，体现在基础数据所带来的责、权的进一步细分，体现在基于基础数据的社会治理、社会服务的明显转变。

2、生物性。基础数据是基于大数据理论下的数据集合，其不会一定在固定的模式下容量、范围的不变化，它具有生物的成长、自我完善性。首先，基础数据所支撑、所服务的对象对数据的需要是变化，它的要求随着时间的变化会有范围、深度等变化的要求，因而要求基础数据具有成长性，能够随着时间推移进一步自我完善，成长为更丰富的基础数据。其次，对于具有历史延续性的数据需求，基础数据所支撑、所服务的对象对数据还有时间属性的要求，也就是按照时间序列进行更新，因而要求基础数据能“新陈代谢”，能随着社会的前进、时间的递延而成长。最后，随着对事物认识的程度深入，我们能更精确的了解、认知我们所面对的事物，基础数据就需要顺应我们的认知度进行校正，因而基础数据能够在新的规范、标杆下能对历史的数据进行修复，具有自我修复性。

3.智创性。大数据能洞悉一切的前提是大数据具有智创性的大量基础数据的支撑，作为政务大数据的前提的基础数据建设，也应考察其智创性。首先，基础数据具有创造性。基础数据的来源，本质上是信息化对物质世界的再认识。人类在实践活动中，人类的经济社会活动依托信息系统中这一特殊的数据形态，产生了新的创意，创意的发展铸造了人类对于自我的创新，这些新的创新基本上都由基础数据来承载。这也符合实践是创新的源泉这一哲理。基础数据之一是流入信息系统的信息，它客观地反映了社会经济活动的真实情况，也保证了数据来源的真实性、合法性。当前数据资源建设中，我们都意识到“一数一源”的重要性，在基础数据的建设中，就天然的保证了“一数一源”的实现。其次，基础数据具有智能性。基础数据的存在源于在其基础上提供大数据服务，瞬息多变的社会需求，要求基础数据的建设具有一定的智能性，能够一定程度的预判主要的社会、管理信息服务需要，提供满足需要的、多维度的、快捷组合的数据支撑。因而，基础数据遵循大数据4V特性基础上，能预判需求趋势，触动基础数据的生物性，完成基础数据干、枝的生长。

三、政务资源库的基础数据性

我们讨论基础数据，有四个与此名称相近的政务资源库名叫基础数据数据库。国务院办公厅在《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中明确提出“启动人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库的建设。”随后，全国信息化建设兴起了四大基础数据建设的讨论、研究和推进。人口基础数据库是以公安的数据为主，涉及劳动保障、民政、卫生、教育等部门数据。法人单位基础数据库是以工商的企业注册登记数据和质监的组织机构代码信息为主，涉及编办、社团、国税、地税、统计等部份数据。自然资源和空间地理数据库的数据以规划、国土的数据为主，涉及城管、园林林业、房管、教育、医疗等部门数据。自然资源与空间地理数据库以电子地图为基础。宏观经济数据库以统计经济信息为基础，涉及统计、发改、经信、国税、地税、工商、劳动保障、财政、海关、政府研究机构等部门的有关经济数据。可见，四大基础数据库是服务于当时社会经济管理的需要，以期利用最少的数据获得最多的信息，从而构建的基础数据库。从这点来看，基础数据库还不具备大数据的特征，但能为政务大数据建设提供基础支撑。

在四大基础数据建设过程中，为顺应各行业管理、服务日益膨胀的需要，政府机关、事业单位、研究机构建设了许多有重要意义的专题数据库，涵盖经济、政治、社会、资源、环境、自然、人文和地理等范畴，专题涉及人员、土地、矿产、资产、金融、信贷、财经、投资、计划、议案、档案等等，建设的专题数据库包括国土资源数据库、水资源数据库、地震数据库、环境数据库、园林绿化数据库、统计数据库、工商数据库、税务数据库、贸易数据库、城市规划数据库、档案数据库、房地产数据库、住房公积金数据库、农业数据库、旅游数据库、金融数据库、保险数据库、消防数据库、交管数据库、计划生育数据库、劳动和社会保障数据库、民政数据库、教育数据库、科技数据库、医药数据库、能源数据库、公共交通数据库等。专题库的数据格式有文本（DOC 、PDF、TXT等）、网页、影像、E-mail、音频、视频等。在专题数据库建设中，形成了以基础数据库建设为基础的主题数据库建设，其在基础数据库基础上加入行业所需要的重要的主题信息，或者筛选基础数据库信息与行业重要主题信息进行组合，比如人口主题数据库组合了社保的养老、失业、医疗、工伤、生育保险信息等，企业主题数据库组合企业人员劳动信息、社保缴费发放信息等。可见，专题数据是基础数据库不能满足政务活动的需要下产生的，其数据具有一定“原”数据性。专题数据库数据来源也不一定是一个业务部门，也涉及到相关的业务部门。

从基础数据的内涵来看，基础数据库的“基础数据”与我们所说的基础数据是不一样的。从上分析看出，四大基础数据库中内容绝大部份满足基础数据的概念，其覆盖的数据很多应归入基础数据中。同样的，专题数据库中也有很多具有数据的原始性，能为进一步的数据开发提供基础的支撑，其也应纳入到基础数据的范畴。

四、加快基础数据建设的对策建议

政务信息资源的建设，推动了各地电子政务的快速发展，为政府提高社会治理能力、公共服务能力提供了有力臂助。政务大数据建设，将进一步提高电子政务效率，提供政务效能，推动政府从服务型走向智慧型。加快政务大数据建设，当物之急是加快基础数据建设，基础数据正是政务大数据建设的基础，是政府转变职能的一个有力抓手，是融入信息社会变革机遇的良策。

1.大力实施基础元建设

社会信息系统是有无数信息子系统构成的，基础数据的建设必须强化各行各业信息系统的基础数据建设，从而形成一系列的基础元，从而为政务大数据建设打下基础。首先，要健全基础数据建设主推机制，明确各行各业信息系统所有者、使用者在其基础数据建设中的所有权、使用权，明确其基础数据的维护义务、管理义务，确保基础数据“一数一源”的落实和基础数据更新的及时和数据的真实、可靠。其次，健全基础数据建设的协同机制，建立跨部门、跨地区、跨行业的基础数据协同体系，强化专业、协同，避免重复、推诿。第三，要健全基础数据的管理机制，加强基础数据建设的统计、监测，形成能有效促进基础数据建设的信息化监管体系和奖惩体系，有力的促进合理分工、有效协作的基础数据建设机制的形成。

2.大力加强基础规范建设

基础数据要大量聚集才能真正的支持大数据建设，就需要加强促进聚集的中心机制的建设，建设数据资源服务中心。数据资源服务中心既是一个载体，也是一套管理服务机制的具体落实，其建设是为政务大数据的形成提供载体和机制保障。首先，依托数据资源服务中心，组织制订基础数据建设基本规范，组织制订基础数据建设协作规范，明确基础数据的范围和格式、管理服务的权限和程序，明确基础数据协同、共享的内容、格式和提供的服务方式。其次，牵头协调企业、科研机构、高校、行业协会积极研究制定基础数据采集、管理、交换、开放等相关规范，为大数据服务提供强力支撑。第三，强化基础数据的质量、安全机制建设，牵头组织数据安全、服务质量、体系架构、评估认证等方面的规范建设，并形成可实施的规章、条列，积极推进基础数据的地方性法规和政府规章建设，以确保基础数据建设的有法可依。

数据资源服务中心要成为基础数据丰富的推进者，成为数据源、数据应用的沟通促进者，才能有力的推进政务大数据的建设。数据资源服务中心一方面要维护基础数据的有效推进，落实基础数据建设的相关任务，同时，数据资源服务中心要承担公益性的数据资源管理服务角色，与社会中介机构形成多层次的数据资源服务体系，向社会公众、政府部门提供基础数据、数据分析服务。基于当前政务数据资源的历史原因和建设的现状，存在现实的基础数据分中心，因而需要按基础数据分类建设数据管理分中心。数据管理分中心就所管理维护的分类基础数据提出建设的规范、责权划分、性能要求等，数据管理分中心不一定隶属数据资源服务中心，其管理维护数据目标纳入数据资源服务中心的管理维护目标，并分级负责。

3.科学构建基础数据统一平台

基础数据统一平台建设是政务大数据建设的引擎。从基础数据的本义来看，其不会统一出现、统一展现的。当基础数据从各个渠道流入到社会信息系统的各个子系统中时，我们发现了一种基础数据的产生。这种基础数据的产生具有地点、时间的分散性，也存在存储的分散性。社会信息系统运行过程中，其各个子系统、各个环节无时不刻的产生着大量的数据，其中也有我们需要的基础数据。这种数据的存储必然依赖于其信息化系统而存在。基础数据统一平台就是搭建一个沟通交流渠道，尽可能的把基础数据及时的展现在使用者面前，其一是向信息系统提供方便、快捷的基础数据服务接口，能为信息系统的进一步数据管理、应用提供基础的数据支撑；其二是为管理部门、研究机构、社会公众提供直管的数据呈现，为管理、研究提供原始数据服务；其三是在一定程度上，成为部份基础数据流入的基础、统一平台。

基础数据统一平台所管理的数据是一个集合，不能简单的理解为一个数据库，更不是一个物理的数据库。这些数据是来源于各个采集源、信息系统的基础数据的逻辑集中，不是常规的一个数据库，其数据格式是多样的，数据是全范围的。基础数据统一平台具有数据加速能力，在数据的管理上，能动态的集合、“缓存”需求频率高的基础数据，能动态的在服务分布点上针对服务对象需要部署、推送需要的、相关的基础数据。基础数据统一平台具有层次服务机理，能够从多个维度对基础数据进行管理，从不同维度出发向不同层次需要者提供有价值的基础数据服务。基础数据统一平台的建设宜采取分步建设模式。当前四大基础数据库为框架的数据建设最有成效，基础数据建设以四大基础数据库所覆盖的基础数据建设为一期建设目标，根据服务型政府建设需要，适当扩展到相关专题数据库的基础数据范围。分步建设除了遵守需求决定供给原理外，要充分重视供给创造需求的重要意义，从推进大数据产业的角度，乃至推动区域社会经济科学发展的角度，建设有特色的区域基础数据，从而促进区域特色经济的发展。