混合所有制改革的基本原则及其他

郑联盛+孙易成

党的十八届三中全会全面深化改革的战略强调，要积极发展混合所有制经济。随着理论研讨和政策实践的逐步深入，2014年7月国资委拉开了以中国建材、中国医药为试点企业的混合所有制改革的序幕，8月份交通银行亦掀起了银行业混合所有制改革的大幕，此前，中国石化、中信国安等公司的混合所有制改革讨论亦引发广泛关注。混合所有制是否能够促进国有企业新一轮实质性改革、提升公有资本与非公有资本的融合、提高资源配置效率、促进经济发展模式转型，已经成为一个重大的改革问题。

混合所有制改革的本质：

产权问题

混合所有制经济在微观层面是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建成企业的一种经济形式，在国内特指由公有资本和非公有资本以共同参股的形式组建的企业。从宏观角度看，混合所有制经济是一个经济社会中多种所有制经济成分相互依存、渗透和融合而成的经济表现形式。广义地讲，凡是非单一所有制性质的企业都属于混合所有制经济。

在国有企业改革中，最为核心的内容就是产权改革，相对于企业的流程再造、组织创新、管理优化等环节而言，产权则是最本质的改革。十八届三中全会全面深化改革的战略中强调，要积极发展混合所有制经济，混合所有制是我国基本经济制度的重要实现形式，本质上亦是产权的调整、改革和重组。

对于混合所有制经济发展大致存在两种相对具有分歧意义的观点：一是发展基于国有控股的混合所有制经济，把发展混合经济作为夯实国有资本、巩固公有经济以及强化国资主导的一种有效方式。二是发展基于民营经济的混合所有制经济，把发展混合经济作为强化私人资本参与国民经济、削弱国有资本垄断地位、夯实市场机制决定性作用的一种有效途径。

国有资本以及国有企业在效率和公平两个层面都遭受国内各界的诸多诟病，在发展混合所有制经济中，第二种改革方式似乎获得更多的认同。这个逻辑强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合和共同发展，但更加强调非公有资本的能动性、创造性和高效性，强调非公有资本应该在国企改革和经济发展领域发挥更大作用。

但是，在实践中，第二种改革方式与第一种改革方式并非是割裂的方式。第二种方式似乎是改革的路径，而第一种方式则是改革的真正目标。通过引入私人资本等其他“混合要素”，使得整个经济体系主体更加多元化、信息更加透明化、配置更加高效化，但是，发展混合经济仍然要保持公有制经济的主体地位。混合所有制经济发展的落脚点是实现国有资本放大功能、保值增值和提高竞争力，要有利于公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力和影响力。此项改革的目的，可能是通过适度地引入其他所有制资本，提高资源配置效率，但应该坚持国有资本的主导作用。

混合所有制最为重大的制度创新在于建立了一种国有企业产权流动机制，可以“盘活存量、用好增量”，通过引入非公有资本，深化国有资产的存量结构优化和增量结构调整。随着全面深化改革的逐步深入，混合所有制企业将成为我国现代企业制度走向成熟、发挥不同所有制产权互补优势的一种新型企业组织模式，有效促进资源要素再配置。

混合所有制改革的核心：

打破“玻璃门”

从新制度经济学的视角出发，产权的基本功能与资源配置的效率直接相关，良好的产权使得经济体系具有内在的激励效能：一是降低交易费用，二是收益预期得以稳定，三是当产权行使成本向零收敛时，个人投资收益可以较为充分地接近于社会收益。自从科斯、斯诺等开创性地建立产权理论框架及其经济增长与结构影响体系以来，产权的界定、调整、变革和保护就被认为是经济制度改革的核心内容之一，亦是发挥改革红利、促进经济增长的有效途径。混合所有制改革本质上就是产权的调整和优化，以促进经济效率的提高。

一是混合所有制利于打破不同所有制资本相互进入的“玻璃门”，夯实宏观经济高效发展基础。国有企业改革已经持续较长时间，但是，垄断、低效、行政化、产权主体虚置、责任不明确等问题仍然存在，甚至存在广受诟病的“国进民退”问题，民营资本进入国有企业和特定领域存在一道“玻璃门”。混合所有制改革允许民营资本等其他所有制资本进入，正是希望打破此前产权相互进入的“玻璃门”，将民营资本特定领域进入诉求、国有企业资本增值要求和国民经济效率提升需求相融合，发挥各种所有制经济的优势，整体提升国民经济效率。

二是混合所有制有助于国有资本部门和整个经济部门的结构优化，促进经济结构转型升级。在产业结构上，许多大中型国有企业所处的是产能严重过剩的行业，但又占用大量资源，比如：原料、资金和人才等。混合所有制的发展，确保了国有企业高效灵活的运营，同时又希望实现国有资本的保值增值，并使得国有资本更多更广更高效地投入到经济转型所需要的产业中去。更多的民间资本加入代表着国有企业将会在决策方面更加市场化，让民间资本力量参与科学决策，使产业向着更加科学、高端和多元的方向发展。

三是混合所有制将促进现代公司治理制度的完善，提升微观主体运行效率。随着民营资本的进入，所有权结构将大大优化，特别是中石化此前宣布混合所有制改革中对民资的所占股份比重没有设置限制，树立了一个产权开放的典型。同时，民营等其他所有制资本的进入将优化公司内部战略规划、决策执行、运营管理、信息披露和风险管控等。最后，其他所有制资本进入之后产权主体的虚置问题将得到一定程度的解决，民营资本等出于对自己股权的保护会自发地对所参股的国企进行监督，使得国有企业的内部监管有所加强。

混合所有制改革的逻辑：分权法

纵观我国国有企业改革的历程，国有资本改革持续坚定地遵循了分权法的基本原则。即使是现今提出的混合所有制经济，亦仍然坚持分权法的基本原则，而不是走俄罗斯的彻底私有化道路，混合所有制仍然是延续过去的政策框架和基本逻辑。

在20世纪90年代末期的中国国有企业产权改革中，中国为了避免出现俄罗斯休克疗法中的国企改革问题，主要是践行以分权法为基础的国有企业改革模式。分权法是将一家实行股份制改革的国有企业的股权在国家股东和私人股东之间进行分配，国家股东仍然可以代表国家对企业进行有效影响，在股份制改革中的分权法实际上是国家股东和私人股东之间的内部分权。与分权法相对的是外部控制法，外部控制法是将一家实行股份制改革的国有企业的股权全部转变为私人股权，政府对这家企业的控制只能从外部实现，而不能再以股东的身份对企业实行内部控制。

本轮混合所有制经济的发展之所以被认为是新型发展模式的重要基础，在于其对企业产权结构以及经济所有制结构的潜在影响，而这个影响则主要体现在发展混合所有制经济的“三个允许”：一是允许更多地发展混合所有制经济;二是允许非国有资本参股国有资本投资项目;三是允许企业员工持股。这意味着：一是私人资本可以和国有资本一样成为地位平等的企业权益资本;二是私人资本可以适度打破国有资本及其项目的垄断性;三是员工个人可以成为国有企业的股东。

混合所有制发展强调了非公有资本的重要性甚至是私人的资本权利，但是，混合所有制可能存在私有化的成分，然而，本质上不是私有化。“三个允许”扩大了非国有资本的权利范畴，但是，仍然保持了国有资本及其潜在的影响力甚至控制力。混合所有制本质上仍然是一个分权法原则的改革进程，而不是俄罗斯国有企业改革的外部控制法原则，但是混合所有制具有私有化的要素，要严防过度的私有化。

20世纪90年代初期，俄罗斯期待以“稳定化、自由化和私有化”来过渡到市场经济体系，以创造一个“广泛的私有者阶层”，同时政府通过市场机制和监管机制来实现“外部控制”，以充分发挥市场在资源配置中的基本功能。

俄罗斯国有企业改革遵循了其1992年制定的“私有化纲领”。在国有企业改革方面，“私有化纲领”要有效打破国家所有制的垄断地位，通过出售国有和地方财产，形成一个广泛的私有者阶层，并最终建立一个以私人所有制为基础的所有制结构。当时为了迅速完成私有化进程，俄罗斯甚至通过发行股权认购证的方式将国有资产卖给广大公民。俄罗斯政府还以立法的方式规定了私有化的目标，即到1995年年底私有经济成分不应低于60%。

但是，在迅速私有化过程中，缺乏透明的信息披露、缺乏有效的监督机制、缺乏真正的机会平等，加上私人财产保障制度和市场体系的不完善，使得俄罗斯国有资产大量流失，个别人成为国有企业的私有化主人，而“广泛的私有者阶层”并没有因此出现，“橄榄形”社会阶层体系亦没有建立，而原有国有企业的“外部控制”目标则最终成为了一种内部人控制机制。俄罗斯外部控制法原则下的国企改革造就了一批超级富豪和利益集团，随后引发了巨大的经济社会以及政治问题，而国有企业在国民经济中的主体地位和主导作用被大大削弱。为此，俄罗斯基于外部控制法原则的国有企业改革本质上是不成功的。

混合所有制改革的基本原则

此前进行的国有企业改革和国外国有企业改革的诸多经验表明，国有企业改革将面临诸多的问题。混合所有制改革与国内此前的股份制改革是一脉相承的，核心在于不同所有制资本相互进入的“玻璃门”被打破，但是，在面临的风险和问题上具有相似之处：一是其他所有制资本进入公有资本领域的意愿问题。金融、通信、交通等部分领域可能是民营资本等特别希望参与的领域，而诸如产能过剩行业的进入意愿则较低。二是民营资本进入之后的“待遇”问题。国有企业如果延续高管是某种程度上的“任命制”，那么民营资本等的股东权益和经营管理权力等“待遇”或受损。三是国有资产流失和公有资产管理体制问题。国有企业改革中，资产如何合理定价、产权转让如何坚持信息透明原则等都是老问题。最后是公有资本和不同所有制资本的功能再定位。

混合所有制发展如今已经成为一个潮流，但是，基于混合所有制的本质、国内改革的经验以及俄罗斯等外部的启示，混合所有制发展应该坚持市场化、主导性、匹配性、自愿性、公开性和规范性等基本原则。对于混合所有制改革的新问题是公有资本与其他资本的匹配性问题。国民经济体系中哪些行业可以成为混合所有制经济，不同所有制经济在资本规模、行业属性、战略规划、运营决策等方面的匹配性、不同所有制经济在混合之后的融合性等都是较为突出的新问题。

本质上，混合所有制是资本组织主体多元化，这是中国经济发展模式转向和结构调整的内在需求，同时也是微观层面资源配置优化的自我选择。混合所有制经济固然有利于资源配置优化、有利于国有资本主导性、有利于不同所有制经济共同发展和市场决定性作用的强化，但是，混合所有制经济改革建设过程中首先应该遵循市场化、主体性、匹配性、自愿性、公开性和规范性等基本原则，才能夯实企业作为微观主体的资源配置功能，才能真正发挥市场的决定性作用。

——完善产权与资产定价机制

混合所有制发展的第一个基本原则是国有产权及相关资产定价机制的完善问题。混合所有制的发展最为基础的是不同所有制主体的相互交叉与融合，而实现这种结果的必然过程就是产权的交易。要完成产权的交易，产权的价格确定则是最为核心的工作。不管是过去的国有企业改革，还是国外的国有企业改革，产权及其定价机制始终是一个核心问题，也是最容易遭受诟病的问题。

在混合所有制发展的过程中，要坚持基本的产权明晰和定价合理的基本原则。首先，在混合所有制改革中，首先应该明确国有产权的边界，特别是在股份制国有企业中，部分产权的界定仍然存在一定的模糊地带，在改革之前，应该将相关企业的产权界定清晰，以厘清相关企业的产权关系和权益归属。其次，在混合所有制企业形成的过程中，产权定价应该遵循基本的会计准则、市场标准及基本的市场化规律。如果民营资本以低于净资产价格引入国有资本，则民营老板可能被冠以“志在千里”的名声;但是，如果国有资本以低于净资产的价格引入其他所有制资本，无疑会被打上“资产贱卖”和“利益输送”的标签。比如：一个注册资本金只有几千万的民营企业获得具有千亿资产国有企业超过15%的股权，对普通公众来说可能会对交易定价提出巨大的疑问。最后，混合所有制发展过程中，应该进一步完善国有资产管理体制、国有资本功能定位和产权转化机制。这是与定价机制相关的体制机制改革，主要目的是为了防范把“混合”搞成“贱卖”，把“国有”简单地变成“私有”。

——强化国有资本的主导性

从十四大以来，市场经济已经成为基本的发展机制基础，市场化改革一直是中国国有企业改革的既定方向。但是，在不同时期、不同层面的改革中，一个基本的原则是坚持国有资本的主体性或主导性作用，这关乎国家基本的经济制度问题。在混合所有制改革中，党中央和国务院的基本精神不是私有化，而是继续强化国有资本的主导性作用，发挥其在国民经济中的支撑作用，而引入混合所有制是为了进行资源要素更加多元、更加有效的再配置。

混合所有制改革应该坚持的第二个原则是要继续保持并强化国有资本的主导性作用。混合所有制改革的本质不是为了削弱国有资本的主导性，而是为了在提供资源配置效率的基础上夯实国有资本在国民经济中的主导作用。假定一个国有企业引入4个其他所有制资本，5个股东股权均分各20%，那么国有资本股东从100%控股到只有20%的股权，如何发挥国有资本的主体地位和主导作用？在重大决策的过程中，国有资本可能不够资格否决议案。为此，在改革进程中，应该通过相关机制的安排，来保障国有资本的主导作用。一是可以通过设置“金股”或其他保护性条款。这是为了保护国有资本的利益而设置的条款，这个条款要求改制后的企业在执行某些潜在可能损害国有资本重大利益的事件之前，要获得国有资本代表人的批准。二是在混合所有制改革中，应该严防条件条款设置使得国有资本丧失控制权，比如：清算优先权、领售权、防稀释条款、股份回购等重大条款的安排。三是在治理结构上，需要保证国有资本在股东会、董事会以及管理层上的基本权益。

——注重不同所有制主体的匹配性

混合所有制改革的第三个基本原则是要注重不同所有制主体的匹配性和融合性。混合所有制改革目标是为了充分发挥不同所有制主体的主观能动性，能在更广泛的范围内实现企业资源再造、业务流程优化以及竞争力提升，在改革进程中必须保障资源的有效配置，生产力要素的优化组合，多种资本优势的充分发挥，各种所有制经济优势互补、融合发展。为了实现这个目标，不同所有制主体的选择及匹配性是关键性问题，混合所有制改革不要把“混合”搞成“混搭”。

在混合所有制主体及业务的匹配性和融合性建设上：第一，在国家层面，应该对产业分布、竞争状况、功能定位、所有制结构等进行分类管理和引导，从顶层设计层面，强化混合所有制主体及业务的匹配性。第二，在操作层面，应该设置相应的准入标准，并对社会公开。放宽准入门槛不等于没有门槛，要注意区分不同行业的属性、相关性以及融合性，通过公布相关的准入标准，让社会舆论监督“混合”主体进入的匹配性。因为不熟悉实际情况的公众可能无法理解一个以信息产业、资源能源、酒业等为核心业务的大型国有企业与一家装修公司“混合”的意图何在，能否发挥混合之后的优势互补？这些都需要设置和公开准入标准，以便公众了解和监督。

——尊重非公有资本的自愿性

混合所有制改革的第四个基本原则是要尊重非公有资本的自愿性。一方面，在引入其他所有制主体的过程中，要尊重非公有资本的意愿。如果其他所有制资本不愿意加入到相关企业的混合所有制改革中，相关企业及有关政府部门不能强迫其他所有制资本加入，特别是政府部门不能为了实现混合所有制改革而动用行政手段加以干预，防止“混合”变成“配对”。另一方面，混合所有制更强调双向性，私人资本可以参与到国有企业和项目之中，国有资本亦可以参与到私人资本及其项目之中，实现交叉持股、相互融合。但是，目前如何引入非公有资本、如何协调国有与非公有资本关系、如何平等对待非公有资本的权益等缺乏一个整体框架。政府以及国有企业不应该利用行政力量或者竞争优势逼迫非公有资本与国有资本“混合”，把“混合”变成“吞并”。

——坚持信息公开原则

混合所有制第五个基本原则就是信息公开原则。既然国有资本想引入非公有制资本或者民营资本想引入国有资本以实现资源配置优化，那么应该秉承公平、公正和公开的理念进行信息披露：一则信息公开使得所有相关主体获得足够的信息以加强决策。比如：产权交易信息公开，就使得非公有资本主体可以根据自身情况进行投资。假定一家广州的公司想通过兼并、重组或参股等方式开拓成都市场，但是一直没有机会能够获得相关的产权或资产，而一旦成都相关的产权交易信息公开化，广州的企业就可以进行相关投资，从而实现区域战略和市场开拓。二则有利于相关方交易成本的降低。一旦信息公开，所有产权转让及交易信息对不同主体基本上都是免费的，可以直接促成双方的沟通、交易及合作。假定建立了一个全国所有制改革的产权信息平台，那么交易成本将更低，市场竞争则更有效。三则形成一种公共的监督机制。混合所有制改革涉及国有产权，是一个非常严肃的经济和政治问题，普通人民大众作为国有产权的主人，在法理上也应该具有知情权。目前，在信息爆炸的年代，公众和舆论可以通过不同的信息渠道来获得混合所有制变革中的各种交易情况和信息，可以甄别交易的公平性。与其在“黑盒子”里面操作，不如进行信息公开，不要将混合所有制改革变成“内幕交易”，否则将会严重损害政府的公信力。

——注重改革的顶层设计

最后，混合所有制改革应该注重顶层涉及，应该有一个制度框架、基本规范及标准指南。中央政府或者相关部门应该对混合所有制发展做好顶层设计、建立制度框架，就重点问题设置基本规范，就关键指标设立参考指引。一是做好顶层设计，完善混合所有制的基本制度安排，特别是国有资本功能定位和国有资产管理体制等。二是应该明确哪些行业可以成为“混合”经济，或者设立“负面清单”说明哪些不可以“混合”。三是设置不同所有制资本相互“混合”的基本规则及其配套机制，比如：平等、公开、匹配性等。四是设立产权及资产转让或变更的基本财务规范和指标体系，特别是资产定价机制。最后是强化监管机制建设，侧重对资本监管和功能监管。严防混合所有制经济发展成为一种“混沌”经济。

（郑联盛系中国社会科学院金融研究所    孙易成系南开大学商学院）

（责任编辑：李万全）

主要作者简介：郑联盛，经济学博士，中国社会科学院金融研究所副研究员、中国社会科学院金融法律与金融监管基地副主任;曾就职于上海飞机研究所、财政部亚太财经与发展中心、中信建投证券研究发展部、广发基金研究部;主要研究领域为宏观政策、金融创新和风险处置等。