河南城镇化健康发展体制机制创新研究

肖艳霞 张合林，2

（1.郑州大学商学院；2.城乡一体化发展研究中心，河南 郑州 450001）

河南城镇化健康发展体制机制创新研究

肖艳霞1张合林1，2

（1.郑州大学商学院；2.城乡一体化发展研究中心，河南 郑州 450001）

中国经济进入新常态，河南城镇化也将步入新型城镇化道路和全面提高城镇化发展质量的新时期，为促进河南城镇化健康发展，提出如下体制机制改革与创新方面的对策建议：一是探索建立农业转移人口市民化促进机制；二是探索建立土地节约集约高效利用机制；三是建立健全城镇化健康发展投融资机制；四是探索建立城乡利益平衡机制等。

城镇化；健康发展；体制机制；河南

改革开放特别是20世纪90年代中期以来河南城镇化快速发展，2013年河南省城镇化率达到43.8%，中原城市群的支撑带动作用增强，中原现代城镇体系逐步形成和完善。但是在城镇化发展中也遇到一些难题和问题，比如城镇化发展总体水平偏低，与工业化进程不协调；城镇化发展方式比较粗放，面临的资源环境约束日益突出；不同程度上的“亚健康”城镇化倾向和局部的“城市病”问题及其管理体制机制的相对滞后，制约城镇化健康发展。作为一个经济转型和发展中的大省，河南过去的城镇化发展受益于一系列制度变革，破解城镇化过程中出现的问题，则需要新的体制机制变革和创新。我省应基于健康城市化理念，遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三大原则，按照走新型城镇化道路的要求，探索农业转移人口市民化、土地节约集约高效利用、城镇化健康发展投融资和城乡利益平衡等体制机制的改革完善与创新，加快转变城镇化发展方式，全面提高城镇化发展质量，以促进河南城镇化健康、可持续发展，带动中原崛起、河南振兴和富民强省。

1 探索建立农业转移人口市民化促进机制

城镇化从根本上说是人的城镇化，其主要目标是提高人口综合素质和居民生活质量，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体人民共享经济发展的成果。因此，在河南省城镇化建设过程中，有效促进农业转移人口市民化是当前及以后的重要任务。要坚持自愿、分类、有序原则，有序促进我省农业转移人口市民化。创新农民进城就业创业、安家落户、社会保障和国民待遇等制度安排，变民工为市民，实现健康的城市化。一是建立城乡统一的平等就业制度，拓宽非农就业渠道，鼓励引导农民自主创业。产业政策方面，平衡发展劳动密集型、资金密集型和高新技术产业，促进传统产业转型升级，大力发展第三产业，尤其是现代服务业，积极培育新的产业增长点[1]，为农村劳动力提供更多的就业岗位；企业政策方面，积极培养中小企业发展，创造和完善有利于中小企业发展的政策法律环境，增加中小企业吸纳农民工就业的能力。在劳资关系方面，建立和谐平等的新型劳资关系，提高农民工群体与用人单位谈判的地位，在平等互利的基础上构建劳资合作发展新机制；在政府方面，结合农村劳动力自身特点开展有针对性地就业培训内容[2]，鼓励和引导农村剩余劳动力自主创业，创建全面的创业服务体系，加大小额贷款对农民工自主创业的扶持力度。二是建立健全农业转移人口市民化成本分担机制。政府要承担农业转移人口市民化在公共服务和基本保障以及市政设施等方面的公共成本；企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工各类社会保险费用；农民工要积极参加城镇社会保险和实用技能培训等，提升融入城市社会的能力。三是渐次推进户籍制度改革，健全农业转移人口落户制度。以合法稳定职业或稳定住所为基本落户条件，实施差别化落户政策。全面推行居住证制度，建立以居住证为依据的基本公共服务提供机制，形成户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度。四是完善社会保障制度，以有效覆盖促进农民工的城市融入。改革低统筹的社会保障模式，实行全省、全国范围的统筹[3]。在社会保险体系中，要以稳定就业为前提，进一步扩大失业、工伤、生育保险的参保比例，继续完善养老、医疗保险制度；社会福利体系方面，要着力解决农民工职业技能培训、住房、子女入学等重要问题；在社会救助体系中，将农民工纳入社会救助体系，提供最低生活保障制度来确保其基本生活水平，在失业和遭受意外损失时实施紧急救助，提供就业指导，技能培训，在权益受到侵害时给予法律援助。

2 探索建立土地节约集约高效利用机制

我省城镇化仍正处加速发展阶段，人地矛盾日益尖锐，要探索建立土地节约集约高效利用机制，促进土地城镇化与人口城镇化的协调发展。一是建立土地节约集约利用激励约束机制。鉴于“土地城镇化”快于“人口城镇化”，工业用地粗放浪费现象，应当进一步调控城镇化用地规模，实行严格的耕地保护制度，增加集约用地程度，依据产业政策有差别性的适当控制中低端工业用地，提高工业项目容积率，盘活利用现有城镇存量建设用地。建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制；建立存量建设用地退出激励机制，加强土地挖潜整治，我省要积极稳妥开展城乡建设用地增减挂钩试点，率先进行城乡之间、地区之间人地挂钩试点，充分挖掘城乡建设用地潜力，发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用，破解新型工业化、城镇化用地难问题，促进土地城镇化与人口城镇化的协调。二是深化农村土地产权配套改革，保护农民的土地财产权益。对于进城农民，应当保留其土地承包经营权和宅基地使用权不变。加快对农村土地承包经营权和宅基地使用权进行确权登记颁证工作，保护农民权利不受损害，增加其财产性收入。总体上按照依法、自愿、有偿原则，有效促进农民自由分配其所拥有的部分产权权益，加快建设省级农村产权交易中心，建立健全市、县、乡镇三级农村产权交易市场体系，为农村及涉农各类产权的流转提供服务，推动农村产权要素合理流动，依法保护和实现农民应有的土地财产权益。三是建立城乡统一建设用地市场，提高土地利用效率，增进农民土地社会福利。建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地合法入市有序流转，缩小征地范围，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。使市场在土地资源配置中起决定性作用，提高土地利用效率。保障农民土地增值收益，土地流转收益要用于农民社保、农村公共基础设施建设，提高农民在土地增值收益中第一次分配中的比例，在土地增值二次收益分配环节，改革土地出让金的用途，以更大的比例用于城市转移人口的公共支出。

3 建立健全城镇化健康发展投融资机制

发挥政府资金引导作用，建立政府引导、市场运作的资金筹措机制，为城镇化建设提供资金保障。一是建立多元化的城镇化建设投融资机制和方式。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“两个允许”，即允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。据悉，目前我国已选择在浙江、上海、广东、深圳四地启动地方政府自主发债试点。我省要积极争取，尽快纳入国家试点。特许经营项目融资模式主要有BOT（建设-经营-移交）、TOT（移交-经营-移交）和PPP（公共部门与私人企业合作）等方式，这些融资模式比较适用于基础设施、公用事业和自然资源开发等大中型项目，我省应扩大这方面的投融资。二是建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。在允许农村集体经营性建设用地合法入市和缩小征地范围后，城市基础设施建设资金的来源受到严重挑战，这就要研究建立城市基础设施政策性金融机构，为城市基础设施建设提供新的融资保障；在改革农村宅基地制度，农民住房可以进行财产权抵押、担保、转让后，相应的配套财政金融服务也应及时跟进。三是加快房地产税立法并适时推进改革。允许农村集体经营性建设用地合法入市后，农民集体在农地使用权出让、租赁等交易的初次分配中获得大量土地增值收益，为此，需要尽快研究建立健全科学合理的土地税收制度及征管机制。比如，研究设立土地增值税，农民集体依土地增值收益所得须向政府交纳一定比率的土地增值税，政府通过税收的形式从土地级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收来源，支持城镇化建设，也有利于促进地方政府改变不合理的土地财政，转变政府职能，促进地方经济的可持续发展和社会公平。为强化该税种的征管，可采取交易即时代扣的方式征收。四是完善金融服务体系，加快城镇化投融资的市场化。地方政府与开发性金融机构建立长效合作机制，加强政策性银行在河南省城镇化基础性项目中的参与度；完善城镇化建设中的金融保障，鼓励商业银行通过时间与期限的合理安排，进行金融工具的创新，设计出符合不同项目建设的金融产品，支持城镇化建设；发展涉农金融，结合农村土地流转，通过土地经营权抵押等多种方式，为创业农民提供资金支持；放松对各类金融机构的市场准入限制，鼓励民营金融机构的发展，捉进城市社区中小银行等民营金融机构的建立，形成多元化、适度竞争性的金融体系[4]。

4 探索建立城乡利益平衡机制

建立城乡利益平衡机制，主要是通过建立和完善城乡平等合理的要素流动交换关系，改革土地征收制度，切实保障农业现代化发展和共享工业化、城镇化的成果，进而实现城乡协调发展，形成城乡互动、良性循环、可持续发展的城乡一体化新格局。一是建立城乡统一的劳动力市场，促进城乡劳动要素的平等对话和公平交换。以户籍制度改革为前提，同时促进城乡劳动力市场的深度融合，包括城乡劳动力市场的统一、城市内部劳动力市场的耦合、农村不同产业劳动力市场的互动以及与国际劳动力市场接轨[5]。强化对农村劳动力的教育投资和技能培训是促进城乡劳动力市场融合的一个重要条件，农村劳动力自身素质的提高将有助于促进城乡劳动要素的平等对话和公平交换，有利用促进和保障农民工同工同酬。二是建立土地要素的平等流动交换机制。赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；支持在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行；鼓励发展壮大集体经济，使农民依法获得集体资产股份分红收益。三是优化与整合资本要素市场，构建农村信贷资金的回流机制。加大对各类涉农金融机构的政策扶持力度，引导金融机构和社会资本增加对“三农”的投入；建立农村信贷风险补偿机制，有效解决农村融资担保难问题，降低信贷支农风险，加快促进农村经济社会健康发展[6]。

[1]欧阳力胜.新型城镇化进程中农民工市民化研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2013：183.

[2]邢玉华.中原经济区建设中河南农村剩余劳动力转移问题研究[D].郑州：郑州大学，2013：43、45.

[3]程姝.城镇化进程中农民工市民化问题研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2013：87、89-90.

[4]王红珠.新型城镇化建设投融资问题与创新[J].经济研究导刊，2014（1）：145.

[5]孟圣山.促进农民收入倍增要重视城乡要素平等交换的作用[J].江苏农村经济，2011（5）：15.

[6]张俊飚，颜廷武.破除城乡要素不平等交换体制障碍[N].湖北日报，2013-02-11：2.

F291.1

A

1671-0037（2014）11-22-2

本文系河南省政府决策研究招标课题“（河南城镇化健康发展体制机制研究”，项目编号：2013B311）的部分研究。

肖艳霞（1963-），女，经济学硕士，副教授，研究方向：管理学。