地方政府间财政支出竞争的研究*<br/>——中国1997

地方政府间财政支出竞争的研究*
——中国1997－2011年省级面板的实证

2014-12-21张晨峰鲍曙明

南京社会科学 2014年6期

张晨峰鲍曙明

一、引言与文献回顾

近年来，财政分权是国内经济研究的一个热点，因为它提供了一个解释中国经济高速增长的制度分析框架。许多国家，无论是发达国家还是发展中国家，无论其政体是联邦制还是单一制，都在致力于财政分权的改革。

财政分权理论 (Tiebout，1956①;Musgrave，1959②;Oates，1972③)的核心观点是强调地方政府间财政竞争机制的作用。一般认为，地方政府具有信息优势，了解本地居民的偏好，如果给予它们更多的经济自主权，通过地方政府间的竞争，能够提高财政资源的经济配置效率，加快地区经济发展。由此可见，理解地方政府策略竞争模式，对于分析中国的财政分权及经济绩效的提升，具有重要的意义。在现代公共经济学理论中，地区政府间的竞争具有多种不同的形式，从相互作用的机制出发，可以归为以下三类，其一是偏好作用，即一个地区政府的行为会直接影响其他政府的偏好，这意味着一个地区的公共服务会进入其他地区的福利函数，例如一个地区的公共交通投资，由于具有空间溢出作用，所以可以直接影响其他地区的福利。其二是约束作用，即一个地区的财政政策会影响其他地区的资源规模，从而改变其他地区政府的预算约束。例如地方政府为了吸引流动的生产要素，往往采用降低税率或者加大公共基础设施投资的方式。其三是预期作用，即一个地区政府的行为往往会影响其他地区选民的信息结构和预期，比如标尺竞争(Salmon，1987④;Besley，case，1995⑤)。标尺竞争理论主要是基于非对称信息。由于本地区选民并不知道本地政府在其税收制度下提供的公共服务是否是最优的，而邻近地区的税收和公共支出很容易观察到。因此，本地区选民会以邻近地区政府作为一个基准，进行投票选举。

中国的分权具有自己的特色，可以理解为财政上的分权和政治上的集权。这种中国式的分权制度，刻画了中国地方政府间的财政竞争模式。周业安(2003)认为，在既定的政府管理体制下，经济领域的分权导致地方政府之间围绕经济资源展开竞争⑥。周黎安(2007)也指出，晋升锦标赛是中国政府官员的重要激励模式，以GDP为主的绩效考核机制促使地方政府间进行激励的竞争⑦。张晏等(2010)认为中国也存在标尺竞争，但不是如同Besley，Case(1995)描述的是自下而上的，而是自上而下的⑧。除了从理论上描述中国地方政府间的策略竞争模式，近期也有许多学者进行了有价值的实证研究。对于地方政府的财政竞争，主要分为两个方面，其一是税收竞争，有学者发现地方政府在税收竞争方面存在策略互补性，例如李永友和沈坤荣(2008)⑨，但也有学者认为其竞争模式是策略替代性，例如沈坤荣和付文林(2006)⑩，还有学者，例如郭杰和李涛(2009)指出，不同税种的竞争模式有差异，例如增值税、企业所得税、财产税类的税负水平表现出空间策略互补特征，而营业税、个人所得税的税负水平却表现出空间策略替代特征⑪。另一方面是支出竞争，大部分学者认为对于预算内外支出，生产性支出及卫生教育等支出具有策略互补性，但是对于行政管理等维持性支出上具有策略替代性，具体可见李永友和沈坤荣(2008)，李涛和周业安(2009)⑫，郭庆旺和贾俊雪(2009)⑬等。

现有文献提供了中国地方政府策略竞争的基本证据，但还存在某些方面的不足。首先是缺乏对竞争对象的讨论和识别，例如地方政府的竞争对象是邻近地区还是经济发展水平相似的地方;其次，已有的研究基本上是基于空间滞后模型，而随着技术的发展，包含多种空间结构的模型成为空间计量经济学的研究范式，因为它可以帮助我们认识复杂的地区空间相互作用。本文的研究就是试图对上述两个方面的改进，通过空间计量方法，比较不同空间权重矩阵来识别竞争对象，从而为此方面的研究提供有价值的经验证据。

本文的结构安排如下，第一部分为引言和文献回顾，简单介绍地方政府间策略竞争的基本理论和对于中国研究得到的实证经验。第二部分首先介绍本文用到的实证模型和空间计量方法，接着描述数据，最后进行估计并对实证结果进行讨论分析。第三部分是基本结论和政策建议。

二、模型，数据与实证结果

(一)实证模型与空间计量方法

对于地区政府财政支出竞争的实证研究，比较通用的是构建政策反应函数。其一般采用如下形式:

其中y是省级财政支出向量，W是空间权重矩阵，Wy是省级财政支出向量的空间滞后项，X是一系列控制变量，ε是随机干扰项。ρ为反应系数或者影响系数，它反应了地区政府间财政支出的策略互动关系。如果ρ显著大于0，则表示省级政府在财政支出上具有策略互补性，若ρ显著小于0，则表示省级政府在财政支出上具有策略替代性，若ρ不显著，则可以认为省级政府间不存在财政支出上的策略互动。

从空间计量经济学的角度出发，(1)式实际上就是空间自相关模型(SAR)，包含了一个空间滞后因变量Wy。它和空间误差模型(SEM)，是空间计量最常用的两种模型。2007年之后，越来越多的研究者开始讨论包含多种空间效应的模型，应用最广泛的是两类，其一是空间德宾模型(SDM)，即同时包含空间滞后因变量和空间滞后自变量的模型，其二是SAC模型，即同时包含空间滞后因变量和空间滞后误差结构的模型。对于这两类模型，LeSage(2009)⑭指出，在计算空间溢出的直接效应和间接效应，SAC模型中解释变量的直接和间接效应的比例独立于系数，这意味着对于每个解释变量，这种比例都是一样的，这不符合实际情况，而SDM模型则没有这样的约束。从这个意义上来说，SDM模型优于SAC模型。因此，本文通过SDM模型对(1)是进行拓展，可以得到如下形式

其中WX是空间滞后自变量。

对于空间计量模型，常用的估计方法有极大似然法(ML)，工具变量(IV)和广义矩法(GMM)以及贝叶斯马尔科夫蒙特卡洛方法。本文将采用第一种方法进行估计。

对于政府间的策略竞争，与谁竞争是个关键问题，它是通过空间权重的设定来完成的。假设有n个地区，那么空间权重矩阵就是n×n的方阵。如果认为两个地区政府具有财政支出的策略互动关系，就设定相应的元素不为0，否则就设定为0。空间权重矩阵的行表示所有其他地区对于本地区的影响，可以通过行正规化，设定影响权重总和为1。可以看到，空间权重矩阵的设定是先验的，取决于研究者的事先判断，这也是空间计量模型收到批评的地方之一。因此，在实践中有必要检验实证结果对于空间权重矩阵设定的稳健性。由于不同的空间权重矩阵代表了不同的竞争对象和模式，对于空间权重矩阵的比较可以帮助进行模式的识别。贝叶斯马尔科夫蒙特卡洛方法提供了这样的方法，本文将利用它来讨论地区政府间财政支出的具体模式。

综合地区间政府策略竞争的理论和已有的实证结果，本文设定如下的三类空间权重矩阵。其一，由于财政支出的空间溢出性，一个地区财政支出的竞争对手往往是近邻或者在地理距离上接近的地区。因此，本文设定三种常用空间权重矩阵:一是邻接矩阵，即如果两个省份相邻，那么对应的元素就设定为1，否则就设定为0;二是k最近邻矩阵，即固定邻居数量k，然后选择距离最近的k个省份，本文用常用的k=4;三是距离倒数矩阵，设定矩阵的元素是省份间直线距离的倒数，即wij=1/dij，其中 dij是省份 i和省份 j的直线距离。由于地区间联系往往受限于一定的距离，常用的方法是设置一个截止距离。为了保证每个区域至少有一个邻居，因此本文设置地区间最远的直线距离作为截止距离，来构建空间权重矩阵。其二，由于地区政府的考核机制是以GDP为主，所以地区竞争的对象往往是经济发展水平接近的地区。据此，本文设定两个与GDP相关的空间权重矩阵，一是人均GDP空间权重矩阵，设定矩阵的元素是省份间人均实际GDP差距的绝对值的倒数，即wij=1/|yi－yj|，其中 yi和yj分别是省份 i和省份j的人均实际GDP;二是仿照k=4最近邻矩阵的方法，在人均GDP空间权重矩阵的基础上，每个省份选择人均实际GDP差距最接近的四个省份作为竞争对手，其余设定为0。其三，综合考虑经济发展水平的接近程度和地理距离，构建空间权重矩阵。本文考虑以下两种形式的矩阵，一是经济距离空间权重矩阵，设定矩阵元素为wij=1/(dij·|yi－yj|)，省份 i和省份j的经济发展水平越接近，距离越近，则权重越大;二是同样仿照k=4最近邻矩阵的方法，在经济距离矩阵的基础上，每个省份选择经济距离权重最高的四个省份作为竞争对手，其余设定为0。

(二)数据

本文的被解释变量是地方政府的财政支出，用商品价格指数折算后的人均省级预算内实际财政支出来表示，并取对数形式。根据已有研究中常用的变量以及中国现实情况，本文采用控制变量主要有:(1)人均产出，用来衡量地区经济发展水平，用各省份人均实际GDP来标示，取对数形式;(2)人口结构，用各省份总人口抚养比来表示;(3)教育，对一些经济落后地区，教育经费常常是最大的财政支出项目之一，这里用各省份在校中小学人数占总人口的比重来衡量;(4)基础设施，这里用公路密度来衡量，即用各省份公路里程数除以其总面积;(5)经济开放度，用各省份的进出口总额占GDP的比重来衡量;(6)产业结构，用各省份非农产业的产出占GDP的比重来衡量;(7)城市化，用非农业人口占总人口的比重来衡量;(8)财政分权，现有文献经常采用的是3个指标:“收入指标”、“支出指标”、及“财政自主度指标”。本文采用人均的收入指标，即各省份人均预算内本级财政收入除以中央人均预算内本级财政收入。同时我们将用后两种指标进行稳健性的检验。

本文应用的是中国31个省市自治区1997－2011年的空间面板数据，数据来源是历年的《中国统计年鉴》、《新中国60年统计资料汇编》、《中国人口和就业统计年鉴》和各省份的《统计年鉴》。

(三)实证结果

本文首先根据不同的空间权重矩阵，用固定效应模型估计方程(1)，模型(1)—(7)分别对应邻接矩阵，k最近邻矩阵，距离倒数矩阵，人均GDP矩阵，人均GDP最近邻矩阵，经济距离矩阵以及经济距离最近邻矩阵估计得到的结果。首先，可以看到不论用哪个空间权重矩阵，ρ值都显著为正，这意味着省级政府间存在互补性的财政支出策略竞争，模型(2)，(4)及(6)估计的结果非常接近，模型(6)估计的ρ值最大，为0．6656。而模型(1)估计的ρ值最小，为0．2243。人均产出和产业结构的系数都显著为正，这表明经济发展水平越高，非农产业比重越高的地区，地方政府的财政支出就越多。当然，这很可能是因为经济发达地区，税收收入也更高，从而财政支出更宽裕。经济开放度前的系数显著为正，说明其对地方财政支出也有显著的促进作用，这和以往文献的结论是一致的。人口结构前的系数在大多数模型里并不显著，但在模型(6)中在5%的水平上显著为正，说明人口的老龄化可能会导致财政支出的增加，但这个结论并不稳健。教育前的系数与之类似。利用贝叶斯马尔科夫蒙特卡洛方法，可以计算不同空间权重模型的贝叶斯模型概率，见表2。从中可以看到，模型(6)可能是最合适的模型，即经济距离空间权重矩阵优于其他矩阵。相似的，表(1)中ρ值最大及拟合优度最高的模型也指向经济距离空间矩阵。因此，可以认为，中国省级政府财政支出的竞争对象是经济发展水平相似且距离接近的省份。

表1 中国省级政府财政支出竞争的固定效应SAR模型

表2 不同空间权重矩阵的SAR模型比较

然后我们用固定效应模型来估计方程(2)，同样利用贝叶斯马尔科夫蒙特卡洛方法，得到距离倒数空间权重矩阵的SDM模型是最合适的。由于空间德宾模型(SDM)同时包含了因变量和自变量的空间滞后变量，而不同变量的空间作用结构不同，所以这里的结果和SAR模型比较的结果不同，是很自然的。这说明，综合考虑多个变量的空间相互作用，距离因素起到了更重要的作用，距离越近，空间相互作用越强，越远就越弱。

由于SDM存在反馈效应，即本地区影响邻居，而邻居又反过来影响本地区，因此对点估计后的系数进行直接解释，可能存在谬误。SDM的模型可以写为如下形式

转换得到

其中

根据如上变换，LeSage(2009)提出了三个统计量分别计算解释变量的直接、间接和总效应，见表3。

表3 SDM模型中的直接、间接和总效应

计算距离倒数空间权重矩阵SDM模型的三种效应，结果见表4。我们可以看到，人均产出和产业结构无论是直接效益，间接效应以及总效应都显著为正，意味着经济发展水平高，非农产值占比高的地区，对于本地、邻居以及所有地区的财政支出都有促进作用。经济开放度对本地政府的财政支出具有推动作用，但它对于邻居的财政支出具有抑制作用，可能是因为本地区的进出口贸易本身具有负的空间溢出性。财政分权只有促进本地区财政支出的作用，没有空间溢出作用。而人口结构虽然没有直接效应，却有负的间接效应，这可能是因为总抚养比高的地区往往是人均产出较低的不发达地区，而人均产出的空间溢出性很强，导致了邻居的财政支出较低。根据距离倒数空间权重矩阵SDM模型计算的ρ值也显著为正，数值为0．4728，验证了省级政府间存在财政支出的策略互补行为。此外，我们分别用“支出指标”及“财政自主度指标”替代之前的财政分权变量，进行重新估计，计算得到的值都显著为正，且贝叶斯概率选择的空间权重矩阵也与之前的结果一致，说明本文模型得到的结果是稳健。

表4 SDM模型的空间溢出效应

三、结论与政策建议

本文利用中国1997－2011年省级面板数据，通过空间计量方法，实证研究了地方政府财政支出的策略行为。研究发现，中国省级政府间存在财政支出上的策略互补行为。不同形式的空间权重矩阵及选择不同的财政分权变量都可以得到相似的结论，可以认为此结论是稳健的。而省级政府财政支出的竞争对象选择并不是单纯基于经济发展水平或者距离因素，而是综合权衡的结果，即一个省份与经济发展水平相似且相邻的省份展开财政支出的策略竞争。但是如果考虑到多个变量的间接效应，地理距离就成为了地区间相互作用的主要模式，即地理距离越近的省份间相互作用和影响越强。此外，实证结果还证实了，经济发展水平和产业结构无论对于本省份还是邻居省份的财政支出都有促进作用，而经济开放度的直接效应和间接效应则显著不同。

基于本文的结论，可以提出以下的政策建议。一是促进地区间的良性竞争，推动经济整体发展。地区间政府的策略竞争，一方面是基于经济相似度，这也可以认为是对GDP为主的绩效考核的反应。这种竞争，在一定程度上促进了地方经济的发展，从而带动了整体经济的发展。但是反过来，如果过分强调这种模式的竞争，会导致地区保护主义，重复建设和资源浪费等后果，反过来阻碍经济有序稳定的发展。另一方面，邻近性也是地区竞争的主要模式，主要是争夺流动的生产资源。适当的竞争，可以提高地区的基础设施水平，完善投资环境，提高生产要素的配置和生产效率。但是过分竞争，又会导致对生产性公共品的过度建设，民生服务类公共品的严重不足。因此，适度改变现有的考核机制，引导地区竞争走向良性和有序，是非常重要的。二是促进地区间的融合和一体化，达到共同进步和和谐发展。现今中国地区间的差异巨大，而这种财政竞争的模式可能会导致这种差距进一步扩大。因此，充分利用地区的区位优势和经济发展的空间溢出效应，促进经济区域一体化，对于促进区域平衡发展尤为重要。特别是经济落后地区，更应努力加强与经济发达地区的经贸往来，从而实现和谐发展和共同富裕。

注:

①Tiebout，Charles M．A pure theory of local expenditures，Journal of Political Economy，1956，65(5)，pp．416 －424．

②Musgrave，R A．The Theory of Public Finance，New York:McGraw －Hill，1959．

③Oates，W．Fiscal Federalism，New York:Harcourt－Brace，1972．

④Salmon，Pierre．Decentralization as an Incentive Scheme，Oxford Review of Economic Policy，1987，(3)，pp．24 －43．

⑤Besley，Timothy，Anne Case．Incumbent Behavior:Vote Seeking，Tax Setting and Yardstick Competition，American Economic Review，1995，85，pp．25 －45．

⑥周业安:《地方政府竞争与经济增长》，《中国人民大学学报》2003年第1期。

⑦周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

⑧张晏、夏纪军、张文瑾:《自上而下的标尺竞争与中国省级政府公共支出溢出效应差异》，《浙江社会科学》2010年第12期。

⑨李永友、沈坤荣:《辖区间竞争、策略性财政政策与FDI增长绩效的区域特征》，《经济研究》2008年第5期。

⑩沈坤荣、付文林:《税收竞争、地区博弈及其增长绩效》，《经济研究》2006年第6期。

⑪郭杰、李涛:《中国地方政府间税收竞争研究——基于中国省级面板数据的经验证据》，《管理世界》2009年第11期。