论新时期我国人民调解制度的完善

摘 要 作为备受国际社会赞誉的“东方之花”，我国人民调解制度为维护社会和谐稳定、促进社会发展发挥了举足轻重的作用。新时期，人民调解制度得到长足的发展，相关法律依据不断完善，调解的领域不断扩展，调解网络已具规模。随着社会的不断发展，人民调解制度也暴露出一些问题。发展和完善人民调解制度，须完善人民调解委员会的组织形式，全面提升人民调解员整体素质。

关键词 人民调解 组织形式 调解员

基金项目：本文系河南省软科学研究项目《中原经济区建设中的纠纷调解机制研究》（项目编号：132400411172）；河南省软科学研究项目《中原经济区建设框架下人民调解制度研究》（项目编号：132400410348）的阶段性成果。

作者简介：张艳，硕士，新乡学院政法系副教授。

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-036-03

纠纷伴随着人类社会的产生和发展，面对不断出现的矛盾纠纷，必然要有解决矛盾纠纷的方式。人民调解制度作为在长期的实践积累中发展起来的具有现代中国特色的非诉纠纷解决制度，被国际社会誉为化解矛盾、消除纷争的“东方经验”。2011年1月1日，作为具有普遍约束力的专项法律规范——《人民调解法》的施行，更是我国人民调解制度发展史上的一次跨越性的突破，标志着我国人民调解制度全面步入了法制化和规范化的运行轨道。覆盖广大城乡的人民调解工作网络使得大量的民间纠纷通过人民调解以灵活的方式、快捷的速度及低廉的成本得以解决，对新时期民间、基层纠纷的化解、突发性事件的处置、群体性事件的防范发挥了举足轻重的作用。当前，我国正处在社会稳定、秩序和谐与形势严峻、矛盾层出不穷并存的社会转型时期，整体利益格局呈现出多元化的发展趋势，社会生活中的各种新型矛盾纠纷不断出现，矛盾纠纷的数量也呈不断上升趋势，而人民调解在社会转型的新时期，却逐渐暴露出种种不足，在这种背景下，研究新时期我国人民调解制度的完善，对维护家庭稳定、邻里和睦、社会和谐及推进我国法治进程具有极为深远的重大意义。

一、人民调解的界定

探讨新时期我国人民调解制度的完善，必须首先对人民调解做一个较为明晰的界定，科学合理的界定人民调解是对我国人民调解制度进行理论研究和实践运作的基础，是解决新时期我国人民调解制度有关法律问题所必不可少的，是深入探讨新时期我国人民调解制度完善所必需的。

（一）人民调解的概念

概念在哲学上是认识之网上的纽结，“法律概念则是解决法律问题所必需的和必不可少的工具”。对事物的判断及对问题的论证都需要以概念作为逻辑起点，对新时期我国人民调解制度完善的研究亦然。不管是在解决矛盾纠纷的各种机制尚不健全的古代社会，还是在具有充分发达的法院制度和完善的多元化纠纷解决机制并存的现代社会，司法机构都不可能包揽现实社会发生的各种矛盾纠纷的解决，许多纠纷的当事人也不会把矛盾纠纷交付司法机构解决。对于矛盾纠纷的解决问题，古今中外都在诉讼外寻求不同的解决方法，在诸多的解决方法中，调解因其介于私力救济与公力救济之间、具有中立性、快捷等特点最受青睐，应用最广，其中的人民调解更是深受基层民众的欢迎。

根据《人民调解法》第2条的规定，人民调解，是指人民调解委员会以中立第三方的名义，依据我国现行的法律法规、规章条例及国家政策，结合社会公德和当地风俗，对矛盾纠纷当事人采用居中疏导、教育、说服等方法，促使当事人在互谅互让、平等协商、真实自愿的前提下达成调解协议，从而排解矛盾和消除纷争的一种群众性活动。人民调解定义的内涵主要包括以下四个方面：首先，人民调解的裁决主体是以中立第三方的名义存在的群众性组织——人民调解委员会；其次，人民调解的对象是公民之间的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、合伙经营方面的纠纷、债务方面的纠纷、轻微侵权方面的纠纷等民间纠纷；再次，人民调解的方式是对当事人进行思想上的疏导、法律法规、政策道德方面的教育等多种方法；最后，人民调解遵循充分尊重当事人的意志、不违背法律、法规和国家政策、不阻止当事人依法通过其他救济途径维护自己的权利等原则。

（二）人民调解的特征

与其他形式的纠纷解决方式相比，人民调解具有以下特征：

首先，群众性。《人民调解法》第7条明确规定，人民调解委员会属于群众性组织，是基层群众自治性组织的重要部分，具有非官方化的特点。担任调解的人民调解员是来自基层的普通民众，深刻了解其生活所在地的乡土风俗、人情世故，能够更好地代表广大人民群众，更能迅捷的解决民间纠纷，具有广泛的群众性。

其次，预防性。根据《人民调解法》第25条的规定，人民调解员在调解纠纷过程中，要深入基层，充分了解纠纷发生的原因，把握纠纷的发展态势，尽量防止纠纷的激化和转化，如果发现有可能激化的纠纷，应在第一时间根据纠纷的特点有针对性的采取预防措施，预防矛盾的激化，这充分体现了人民调解的预防性；如果发现处理的纠纷有可能进一步引起治安案件或者刑事案件，要及时掌控形势及事件发展的方向，并向当地公安机关或者其他有关职能部门报告，防止纠纷的进一步恶化，这也充分体现了人民调解的预防性。

再次，主动性。人民调解的主动性体现在《人民调解法》第17条，根据该条的规定，人民调解委员会对发现的民间纠纷可以主动进行调解。现实社会生活中，民间纠纷多是因为一些琐碎小事引发的，如果不能够及时发现、及时解决，往往会使纠纷进一步激化，甚至转变成群体性事件。人民调解在工作中主动对一些矛盾纠纷预警排查，主动介入矛盾纠纷的调处，做到“大事化小，小事化了”，把矛盾纠纷遏制在初始状态，对实现社会的稳定和谐发挥着重要的作用。

二、新时期我国人民调解制度面临的问题

作为一项具有中国特色的法律制度，人民调解制度在第一次国内革命战争时期就已经开始萌芽，第二次国内革命战争时期初具雏形，抗日战争时期得到发展，解放战争时期直至建国之前得到进一步的发展，并初步形成了独具特色的人民调解制度。1954年3月22日施行的《人民调解委员会暂行组织通则》，标志着人民调解制度在我国的正式确立，六十年代初的“枫桥经验”为化解基层矛盾、维护社会稳定发挥了重要的作用，毛泽东同志亲笔批示向全国推广。十年文化大革命期间，人民调解走过了一段坎坷的历程。新时期，随着党中央提出构建社会主义和谐社会及中央综治委提出“要高度重视矛盾纠纷排查调处工作”，人民调解受到前所未有的重视，开始进入一个全新的发展时期。人民调解制度的相关法律依据不断完善，特别是2011年1月1日起施行的我国第一部专门规范人民调解工作的法律《人民调解法》，更是将人民调解制度上升到国家基本法律的高度；人民调解的领域不断扩展，各地人民调解在做好调解婚姻家庭纠纷、邻里矛盾纠纷、合伙经营纠纷、个人借款纠纷、轻微侵权纠纷等方面的传统纠纷的同时，积极介入开发中的征地拆迁纠纷、医患之间的医疗损害赔偿纠纷、环境污染侵权纠纷、食品药品安全方面的纠纷等社会热点难点纠纷的调解；人民调解网络也已具规模，全国81.1万个人民调解组织形成了以村（居）人民调解委员会为基础，以乡镇（街道）人民调解委员会为重点，以企事业单位人民调解委员会、行业性、专业性人民调解委员会为辅助的立体型、多层次、全覆盖的人民调解组织网络。新时期，人民调解为化解矛盾纠纷、维护社会稳定做出了重大贡献。同时，我们也看到，人民调解制度还存在一些问题，主要表现在：

（一）人民调解委员会的组织形式问题

我国《人民调解法》在《宪法》规定村（居）民委员会下设人民调解委员会的基础上，对人民调解委员会的组织形式扩展到了企业事业单位根据需要设立人民调解委员会，还在第6章附则为乡镇、街道以及社会团体或者其他组织设立人民调解委员会预留了制度空间，但何谓需要、如何设置、具体设立办法等都没有明确的规定。再者，《人民调解法》规定人民调解委员会是群众性组织，而乡镇一级的人民调解组织其开展的调解工作在性质上更接近行政调解。村（居）民委员会以外的人民调解组织如何在适应化解社会矛盾纠纷需求的同时保证人民调解委员会的群众自治性质，需要进一步的探讨。

（二）人民调解员的整体素质有待提高

人民调解员的素质高低，对于人民调解制度的发展具有重要的作用。目前，我国已有人民调解员500万多人。根据《人民调解法》的规定，人民调解员不但要热心人民调解工作，公道正派，还要掌握一定的文化知识，具有一定的政策水平，对基本法律知识比较熟悉。但受历史和现实各种因素的制约，我国人民调解员整体呈现“二低一高”的特点，“二低”即文化水平较低、业务能力交低，“一高”就是年龄偏高，整体素质有待提高。在国家对人民调解不断重视的情况下，通过新老接替、专门培训等多种途径，人民调解员的整体素质不断提高，甚至一些法律专业的大学生也充实到调解员队伍中去，但这些人员进入社会不久，融入基层社会不深，在快速调处一些突发性纠纷时还显得能力不足，很难适应新时期民间纠纷多样化和复杂化的要求。

三、新时期发展和完善人民调解制度的建议

作为备受国际社会赞誉的“东方之花”，我国人民调解制度为维护社会和谐稳定、促进社会发展发挥了举足轻重的作用。面对新时期人民调解制度面临的问题，必须要采取有力措施，进一步使人民调解制度发展、完善。具体来说，应着重抓好以下几个方面：

（一）完善人民调解委员会的组织形式

随着社会的不断发展，矛盾纠纷的数量和类型不断增加，适应社会发展的需要，人民调解组织的形式也应该越来越多样化，多元化的人民调解委员会是新时期人民调解发展的总体趋势。《人民调解法》根据社会发展的需要，规定了企业事业单位、乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要都可以设立人民调解委员会设。而在具体的实践中，根据需要设立新型的人民调解委员会，基本都是在各地司法行政部门的指导下进行的，且乡镇一级的人民调解组织其开展的调解工作在性质上更接近行政调解。为了保证人民调解组织既能适应社会化解矛盾纠纷需求，也能保持人民调解委员会的群众自治性质，在完善人民调解委员会组织形式相关立法的基础上，参照律师等行业建立人民调解协会的方式在我国当今社会不失为一种较好的方式。人民调解协会在各地司法行政部门的指导建立，各个地方的基层人民调解委员会和人民调解员是人民调解协会的会员，村（居）民委员会以外的人民调解委员会由当地的人民调解协会产生并对其进行指导、监督。这样，可以有效的防止村（居）民委员会以外的人民调解组织的行政化倾向，在适应化解社会矛盾纠纷需求的同时最大限度地保留了人民调解的群众自治性质。同此，还要明确各地司法行政部门对人民调解进行指导的界限，以更好地保证人民调解的群众自治性。这就要求各地司法行政部门对人民调解组织的指导应是原则性地宏观指导和通过事后案例的研究分析进行的理论指导，坚决杜绝司法行政部门取代人民调解组织对具体个案的直接参与或者和人民调解组织共同参与民间纠纷的调解。