初探行政解释

摘 要 本文探讨的是关于行政解释的若干问题。主要包括行政解释主体，行政解释范围、程序、监督中存在的问题，提出解决问题的方法，以资能够建立健全行政解释的专业法律体系，促进我国法制化进程。

关键词 行政解释 问题 方法

作者简介：董晓文，讲师，辽宁警察学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-023-02

一、引言

古希腊哲学家亚里士多德说：“法律就是秩序，有好的法律才有 好的秩序”。柏拉图说：“人类对于不公正的行为加以指责，并非因为他们愿意做出这 种行为，而是惟恐自己会成为这种行为的牺牲者”。法律是一种行为规则，由立法部门制定，对社会全体成员的权利和义务都做了规定，由国家强制力保障实现，具有普遍约束力。马克思曾写道，“立法者不是在创造法律，而只是在表述法律”。法律是由经济基础，社会体制，人文环境等等众多因素影响所形成的，立法者绝不是天马行空的创设法律，法律的产生是客观必然的结果，但其表述却掺杂了立法者的主观因素。正如，“一千个读者就有一千个哈姆莱特”，对立法者制定出来的法律规范的解读也有千百种。为了解决法律模糊和矛盾，法律解释随之产生并开始发展。根据《宪法》，《立法法》和全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定，我国各级机关和机构相互协调的法律解释体系出具雏形。现行的法律解释体制由三部分构成，即立法解释、行政解释和司法解释。

二、我国现行的行政解释主体

行政解释是法律解释的重要组成部分，是指国家行政机关在行政管理活动中，对有关法律法规如何具体应用贯彻的问题所作的说明。我国关于行政解释主要有三种方式组成：

1.国务院及其所属各部门对法律所作的解释。2001年11月国务院颁布的《行政法规制定程序条例》第31条规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。”“国务院法制机构研究拟定行政法规解释草案，报国务院同意后，由国务院公布或者由国务院授权国务院有关部门公布。”

2.省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府主管部门，对同级权力机关制定的地方性法规如何应用的问题所进行的解释。

3.制定机关可以作出行政解释。《规章制定程序条例》第33条规定：“规章解释权属于规章制定机关。规章有下列情况之一的，由制定机关解释：（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。”“规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。”“规章的解释同规章具有同等效力。”

简而言之，行政解释的约束力和行政法规相同。

三、行政解释存在的主要问题

笔者初步了解了我国现在行政解释体制方面的相关规定，发现存在问题与缺陷需解决。行政解释机制存在的问题是对行政解释缺乏严谨的规范。

1.行政解释主体与行政实践主体范围不协调。从实践中可以发现我国当前行政解释主体主要有国务院、国务院主管部门、国务院直属机构、国务院某个办事机构、省级人民政府主管部门、省自治区直辖市人民政府、省自治区直辖市人民政府主管部门、制定机关。然而在《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》规定的内容中，具有行政解释权的权力主体，在范围上明显小于上述实践主体。在法律实践行为中，若存在过多的行政解释主体，不仅会产生不具有法律授权的主体进行行政解释，直接导致无效行政行为的发生，严重影响了法律的严肃性；而且还会使行政解释滥用，行政解释杂乱无序，引发、甚至加剧矛盾冲突，侵害行政相对人的合法权益，损害了行政主体的威严形象。

2.行政解释程序性规定薄弱。我国关于行政解释程序的规定主要体现在三个法律文件之中，《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。但是这三个法律文件都只有只言片语关于行政解释程序的规定，太过简单和笼统，缺乏完整详尽的程序规范和结构体系。对于一些在程序方面十分重要的问题都没有涉及，例如，关于行政解释制定的期限，行政解释制定过程中的听证程序或听取民主意见等等。对违反程序的后果和责任也仍缺失法律规范。我国一直以来缺乏程序意识，“重实体而轻程序”的法律思想严重阻碍了社会主义民主法治的进步。法律解释程序需要完善，更好地保障行政相对人的权益，更好地限制行政权的行使防止行政权的滥用，更好地推进行政观念的转变，更好地加强中国特色社会主义法治建设。

3.行政解释监督机制不足。行政解释区别于司法解释和立法解释，行政解释的范围仅限于行政领域。行政领域的特殊性表现在行政机关和行政相对人的地位不平等。行政相对人往往处在弱势地位。“一切有权力的人容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到有界限为止”。对行政权的扩张必须采取完善的监督检查机制才能制止其被滥用。行政解释的效力等同于行政法规的效力，行政解释具有一定程度的立法功能，对其权利行使必须加以严格的监督防止其因不合法不合理行使产生严重后果。我国现行的行政解释有关方面的规定没有对行政解释做出后的监督机制，没有任何机关对行政解释进行合法审查，这导致了实践中出现的某些行政机关以制定行政解释为手段为其自身谋取利益，为了部门局部利益歪曲行政法规的立法本意，不仅仅是对行政相对人合法利益的损害，更是产生对法律的尊严和权威损害的严重后果。

四、解决办法

关于行政解释存在问题的解决办法，笔者认为主要有以下几方面：

1.规范行政解释主体和范围。行政解释权应由法律法规明