“一号文件”为畜牧业吹来清风

文│王道坤（山东省沂水县职业学校）

这次“一号文件”的发布，为畜牧业吹来一股温馨的清风，也必定会对畜牧业的发展趋势产生重大影响。

2014年1月中旬，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，同以往连续十年发布的“一号文件”一样，这份进入新年后中共中央发布的第一份文件，依然全方位关注“三农”问题。“一号文件”为2014年及今后一个时期的社会主义新农村建设指明了方向，为保持经济社会持续健康发展提供了有力的支撑。畜牧业是农业经济结构中的支柱产业，在一定程度上成为新农村经济建设的“晴雨表”和“指南针”，2014年“一号文件”提出“以满足吃得好吃得安全为导向，大力发展优质安全农产品”的经济发展导向，在文件中多次提到养殖产业及畜禽产品，这是一份持续关注畜牧业的重要文件。这次“一号文件”的发布，为畜牧业吹来一股温馨的清风，也必定会对畜牧业的发展趋势产生重大影响。

一、基本方向：完善生猪市场价格调控体系，抓好牛羊肉生产供应

由于生猪市场发育还很不成熟，所以，近几年的猪市一直极不平静，特别是“猪周期”屡屡作祟，更是让业界变得沸沸扬扬，在产业遭受无情打击、猪市沉入低谷的关键时刻，众多养殖户欲哭无泪、心灰意冷。为稳定猪市，保护养殖户的生产积极性，保障居民的“菜篮子”有持续稳定的供给，政府部门积极介入，做了大量扎实有效的工作，包括“猪肉收储”、“能繁母猪补贴”、“生猪大县奖励”等，干预力度之大，令业界刮目相看。但从后续的影响看，有些工作并没有得到市场的认可，其中，“猪肉收储”就是一个明显的例子。

市场运行的结果证明，“猪肉收储”仅仅起到“蓄水池”的作用，对生猪市场发育并不能起到有效的调节作用，反倒在一定程度上加剧了“猪周期”的变化幅度，让猪市“过山车”震荡得更加惊险。所以，一些有识之士认为，生猪市场需要时间自然发育，政府的全面干预并不见得就能促进其迅速发育并走向成熟。在市场发育过程中，政府的适度干预是必要的，也是可行的，但只能用于市场无法自行调节的情况。市场有其自身的规律，属于市场风险的，应尽可能放给市场去自行调节，政府要做的，只能是养殖户不能解决的某些风险问题，比如重大传染病强制免疫、政策性生猪保险、优良种猪繁育、产业市场信息等。政策干预的应该是市场的外围环境，而不是直接干预产品价格和产销渠道本身；更重要的是公开产业与市场信息，提醒养殖户做好计划生产和结构调整，采取适当措施规避市场风险。2014年“一号文件”提出“完善生猪市场价格调控体系”，“编制发布权威性的农产品价格指数”，相比2013年“一号文件”提出的“认真执行生猪市场价格调控预案”，表明政府对生猪市场持续关注的冷静态度和对价格调控的深度思考。相信在“一号文件”的引领下，生猪市场价格调控体系一定会在市场允许的框架中逐渐发育成熟，真正发挥其应有的调控作用。

继2012年“一号文件”提出“扶持肉牛肉羊生产大县标准化养殖和原良种场建设”之后，2014年“一号文件”又提出“抓好牛羊肉生产供应”，这为牛羊产业的发展提供了契机。在我国传统的肉品市场中，猪肉和禽肉一直占据主导地位，而牛肉、羊肉则因为价格过高、供量不足等因素，市场份额较小。但从营养成分和口感等方面看，牛羊肉对人类健康更具有优势。如：牛肉含有丰富的蛋白质和脂肪，具有高蛋白质、低脂肪、低胆固醇的特点，尤其是氨基酸组成接近于人体需要，适合各类人群。羊肉具有高蛋白、高纤维、高营养、低脂肪、低胆固醇等优点，鲜嫩、多汁、美味，口感好，易消化，老少皆宜，尤其适合病人补养身体。随着居民收入水平的提高和健康意识的增强，牛肉、羊肉消费量正以前所未有的速度急剧增长，但由于市场供给量有限，所以，牛羊肉价格一直居高不下，并且没有像生猪那样有明显的市场周期。纵观畜牧业整体结构，牛羊产业规模化程度很差，产能严重不足，牛肉年供给量大约维持在600万吨左右，羊肉年供给量虽逐年上升，但也只有不到400万吨。因此，切实保护好地方优良品种，加快牛羊新品种的培育，改变传统的饲养模式，大力发展规模化养殖，带动牛羊产业迅速发展，不但能丰富肉品市场，满足居民多样化膳食要求，还能促进生猪市场逐步走向成熟，在一定程度上削弱“猪周期”带来的市场风险。

二、关键目标：发展生态友好型农业，开展粪便和病死畜禽无害化处理

“生态友好型农业”的概念，是在“环境友好型农业”概念的基础上演变发展而来。自十七届三中全会提出建立“资源节约型、环境友好型农业生产体系”后，十八届三中全会提出“加快构建新型农业经营体系”，注重保护生态环境。2014年“一号文件”则进一步归纳总结，提出“发展生态友好型农业”的新导向。自然环境与居民的生存发展息息相关，人类在利用自然资源发展经济的同时，必须重视保护环境，与生态环境和谐相处、融为一体。新型农村经济的高速发展，如果以对资源的过度消耗和对自然环境的破坏为代价，其结果必将是得不偿失、后患无穷，会危及万千子孙后代。

养殖业是农业领域中重要的污染源，主要污染物是畜禽粪便和病死畜禽等废弃物。由于全国畜禽养殖数量巨大且布局分散，对畜禽粪便产生总量的估算，没有统一的权威性结果。据国家环保总局的调查和估算，1999年全国畜禽粪便产生量为19亿吨；据农业部的估算，2000年全国畜禽粪便产生量为36.4亿吨；而据中国农业大学王方浩等人估算，2003年全国畜禽粪便产生量为31.9亿吨，其中，畜禽粪便中的总氮量为1394.6万吨，总磷量为378.5万吨。尽管对畜禽粪便产生量的估算数据有很大差别，但无论采信哪一个数据，都与工业固体废物年排放量10亿吨相去甚远，这充分说明，畜禽粪便污染已经远远超过工业固体废物污染，成为重要的农业污染源。尤其是在规模化养殖方式下，畜禽粪便产生量大且比较集中，养殖场缺乏足够的耕地承载和消纳，不可能完全实现直接还田利用，因而从环境污染风险的角度来看，规模化畜禽养殖是环境污染的主要方面。因此，加大养殖污染防治力度，成为发展生态友好型农业的关键环节，而在养殖污染防治工作中，规模化养殖场必然首当其冲。

2014年“一号文件”对畜禽粪便的处理给予高度关注，特别指出要“支持规模养殖场畜禽粪便资源化利用”，“因地制宜发展户用沼气和规模化沼气”。畜禽粪便并非无用的“废物”，如果能找到合适的利用途径和利用方法，畜禽粪便完全可以变成有用的资源。畜禽粪便常见的利用方式是制作再生饲料、生产有机肥料以及生物发电、生产沼气等。只要设计合理，每一种利用方式都能在创造可观经济效益的同时，将畜禽粪便对环境的污染降到最低程度，获得更好的环保效益和社会效益。生产实践中，对畜禽粪便的无害化处理，应按照《畜禽粪便无害化处理技术规范》（NY/T 1168-2006）的规定进行。

除了粪便，养殖场产生的污染物还有病死畜禽尸体。由于疫病等多种原因的影响，目前养殖业的育成率普遍不很理想，成绩较好的养殖场一般在95%左右，技术力量较差、管理水平不高的养殖场，畜禽死亡率更高。在很多养猪场，仔猪从出生到断奶期，死亡率会高达20%，一旦遭遇传染性胃肠炎、流行性腹泻等危害比较严重的疫病，仔猪的死亡率甚至高达90%以上。在广大农村地区的中小型养殖场，这些病死的畜禽尸体，大多无法及时得到无害化处理。畜禽尸体在自然腐败分解过程中，不但会滋生蝇蛆，释放出硫化氢、硫醇、硫醚、氨、甲烷、二氧化碳等腐败气体，对空气、水源造成严重污染，因疫病致死畜禽的尸体，还会散播病原微生物，导致疫病大面积传播流行，给疫病的防控带来很大难度。所以，养殖场要本着对自己负责、对环境负责的态度，慎重处理好病死畜禽尸体。对病死或死因不明的畜禽，应坚持“五不一处理”原则，即不宰杀、不食用、不销售、不转运、不乱丢，无害化处理应按照《病害动物和病害动物产品生物安全处理规程》的规定，在相关的处理设施内，在动物卫生监督机构或挂牌兽医的监督指导下规范操作。

三、保障条件：建立最严格的、覆盖全过程的食品安全监管制度

“以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品”，是2014年“一号文件”提出的“三个导向”中十分重要的一个导向。在宏观指导思想上，“一号文件”提出，要“强化农产品质量和食品安全监管”，而在具体操作目标上，“一号文件”则强调，要“建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度”，还要“完善农产品质量和食品安全工作考核评价制度”。从文件的用词上可以看出，中央政府对食品安全的重视程度前所未有，这对养殖企业来说，既是挑战，也是机遇。

食品安全，尤其是动物源性食品安全问题，关乎整个民族的身体健康和国家的经济发展，容不得半点马虎，一旦有所疏忽，就会导致严重的甚至是灾难性的后果，对产业的打击更是非同小可。2006年11月曝光的“红心鸭蛋”事件，2009年9月曝光的“三聚氰胺奶粉”事件，2011年3月曝光的生猪“瘦肉精”事件，2011年4月份曝光的“染色假牛肉”事件，还有各地多次曝光的动物源性食品抗生素及其他违禁药物超标问题，至今让人不寒而栗。这些事件虽然揭露的是个别企业的违法行为，直接责任人和相关责任人最终都得到了相应的法律制裁，但事件的影响却没有局限于某一地域的相关产业，而是波及整个产业，甚至在行业内引发强烈地震、掀起滔天巨浪。最为可怕的是，很多事件严重玷污了消费者的信任、打击了消费者的信心，让消费市场长期陷入低迷徘徊的局面不能自拔，也让相关产业急剧跌入谷底，涉案企业更是从此一蹶不振。

保障畜禽产品安全，企业自律至关重要，但核心性的问题，还是需要建立健全法律保障体系，将畜禽产品安全纳入法律的框架之中严格监管。按照“一号文件”的规划，在农产品安全领域，需要“完善法律法规和标准体系，落实地方政府属地管理和生产经营主体责任”，还要加强“食品追溯体系建设”。所以，新时期的产品安全体系，将在提高企业责任意识的基础上，对企业生产过程进行严格的属地管理，切实从源头上控制好各种危害因素。这样做，有利于调动养殖企业对影响产品质量诸因素管理和控制的积极性，为畜禽产品安全生产创造良好的外部环境条件和内部管理机制，保证上市的畜禽产品质量优良、没有安全隐患。畜禽产品真正做到“有机可追溯”，对企业快速发展，对市场良性发育，对产业做大做强，都善莫大焉。

在强调产品安全的同时，“一号文件”特别提出，要“支持标准化生产”、“大力发展畜禽规模化养殖”，这个导向对业界也是一个福音。改革开放以来，我国的畜禽规模化养殖得到快速发展，极大地提升了养殖业的生产水平和经济效益。但我国毕竟是一个农业大国，小规模养殖户会在一定时期内大量存在，其“一哄而上、一哄而下”的投机生产经营方式，无疑在很大程度上加剧了“猪周期”、“鸡周期”的震荡幅度，让市场风险变得无法捉摸。继续加大规模化生产经营力度，进一步提升畜禽生产集约化程度，是大势所趋，因为只有规模化程度高的企业，才能实现“标准化生产”，形成规模效益，真正提升畜禽产品的市场竞争力，让企业在残酷的市场竞争中立于不败之地。

在2009年、2010年、2012年和2013年的多个“一号文件”中，都明确提出要发展畜牧业“标准化生产”，2014年的“一号文件”再次提出，从另一个侧面说明发展标准化生产形势紧迫，业界必须引起高度重视。畜禽养殖标准化生产，具有统一性、先进性、协调性、法规性和经济性等特点，要求在场址布局、栏舍建设、生产设施配备、良种选择、投入品使用、卫生防疫、粪污处理等诸多方面，必须严格执行法律法规和相关标准的规定，并按程序组织进行生产，其实质是实现畜禽良种化、养殖设施化、生产规范化、防疫制度化、粪污无害化和监管常态化。“标准化生产”的企业具有持续发展能力，是养殖业今后发展的根本方向。

四、辅助措施：加大农业保险支持力度，扩大畜产品保险范围和覆盖区域

畜禽养殖业是一个投资大、周期长的高风险产业，既要承受市场风险，又要承受疫病风险，还要承受自然灾害、意外事故带来的风险，每一种风险都不可预测，都有可能让养殖企业血本无归，再加上经济基础相对薄弱，所以，养殖产业抗风险能力普遍较差，急需要得到保险事业的庇护，需要农业保险为其分担部分风险，对在饲养期间遭受保险责任范围内的自然灾害、意外事故等引起的损失给予补偿。

农业保险是市场经济国家扶持农业发展的通行做法，通过政策性农业保险，可以在世贸组织规则允许的范围内，代替直接补贴对我国农业实施合理有效的保护，减轻加入世贸组织带来的冲击，减少自然灾害对农业生产的影响，稳定农民收入，促进农业和农村经济的发展。2007年，国家拨出10亿元专项补贴资金，对部分省区的粮食作物保险予以补贴，当年全国农业保险保费达到51.8亿元。2008年，国家稳步扩大政策性农业保险试点范围，加大了对粮食、油料、生猪、奶牛生产的各项政策扶持，安排的专项补贴资金高达60.5亿元。2012年1月20日，财政部发布[2012]2号文件称，对于养殖业保险，东部地区的能繁母猪和奶牛保险，在地方财政至少补贴30%的基础上，中央财政补贴40%；育肥猪保险，在地方财政至少补贴10%的基础上，中央财政补贴10%。

畜禽养殖保险是对养殖业风险进行科学管理的最好形式。全国开设的养殖业保险包括牲畜保险、家畜家禽保险、水产养殖保险、其他养殖保险等四类。其中，牲畜保险是以役用、乳用、肉用、种用的大牲畜，如耕牛、奶牛、菜牛、马、种马、骡、驴、骆驼等为承保对象；家畜保险、家禽保险以商品性生产的猪、羊等家畜和鸡、鸭等家禽为保险标的。常见的险种主要有生猪保险、奶牛保险、耕牛保险、山羊保险以及养鸭、养鸡等保险。目前开展的保险业务覆盖面小、险种单一，其中，能繁母猪和奶牛保险属于政策性保险，家禽属于商业保险。

养殖业保险原本是想通过“东方不亮西方亮”的大数概率来平抑风险，但疫病的发生往往具有区域性，一旦出险，保险公司的赔付率往往会超出预期，又加上责任鉴定困难、道德风险很难控制，如若出险，猪牛等大中型动物可以通过耳标判定身份和数量，而家禽的核算则非常困难，保险公司往往需要耗费大量人力物力财力到现场查勘定损理赔。所以，尽管养殖业非常需要养殖保险，但实际上很少有保险公司愿意承做养殖业保险业务。各地的养殖保险费率一般在1%～6%，但投保条件往往比较严格，如北京市要求肉鸡饲养规模达到2000只以上，并与肉鸡加工企业或专门的肉鸡养殖合作组织签订肉鸡饲养合同；湖南省要求育肥猪存栏量应在1000头（含）以上；内蒙古要求奶牛存栏量应达到50头以上（含）；浙江省要求能繁母猪达到10头以上、肉猪200头以上。在这样的条件下，小规模养殖户难以投保。另外，有些地方的养殖户也往往因为小农意识明显、保险公司赔付时间太长等因素，缺少参保的积极性。整体而言，目前的养殖业保险覆盖面十分有限。

2014年“一号文件”指出，要“加大农业保险支持力度”，“扩大畜产品保险范围和覆盖区域，鼓励开展多种形式的互助合作保险”，同时，还将“规范农业保险大灾风险准备金管理，加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，探索开办涉农金融领域的贷款保证保险和信用保险等业务”。这些扶持政策如能落实到实际生产中，不但能很好地完善养殖保险制度，在更高的程度和更大的范围内分担养殖风险，为养殖业保驾护航，还能进一步激发乡镇畜牧服务中心的工作热情，提高养殖户参保的积极性。无须赘言，伴随着新政出台，政策性养殖保险的险种和覆盖范围都会继续扩大，养殖商业保险也将会有实质性的变化。所以，2014年“一号文件”从化解风险的角度，为畜禽养殖业的发展提供了很大空间。