关于推进基层治理法治化的思考

常文清

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从系统的观点出发，指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，明确提出了“推进基层治理法治化”的要求。深入贯彻落实这一要求，关键是要充分激发基层社会的活力。笔者为此作出以下三点法律思考：

构建人民调解、行政调解和司法调解相结合的综合调解机制

推进基层治理法治化要与创新基层社会治理相结合，不仅要采取扎实有效的措施积极预防和减少基层的各种不稳定因素，还要必须客观理性地认识当前我区各类复杂矛盾纠纷多发的实际，充分发挥调解工作化解矛盾纠纷的重要作用，把人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等多种办法，统筹化解矛盾纠纷。这样，建立矛盾纠纷综合调处工作平台，能有效解决基层调解力量相对分散、衔接不够的问题。具体来讲，应在市（区）、旗县、苏木乡镇、嘎查村居四级逐步建立起立体化、网格状调解组织。市、旗县、苏牧乡镇三级建立“重大矛盾纠纷调解中心”，它是地方重大矛盾纠纷调处的专门工作机构，以“统一受理、分级负责、归口管理、限期办结”为原则，充分行使矛盾纠纷调处权、矛盾纠纷分流指派权、矛盾纠纷调处督办权、矛盾纠纷调处责任追究建议权等权力，对重大疑难矛盾纠纷组织、协调、调度有关部门联合进行调处。工作体系上实行党委政府统一领导，政法综治组织协调，司法、信访互为依托，调解中心具体受理，职能部门各司其职，社会力量广泛参与的“大调解”工作机制，及时有效地调处社会矛盾纠纷，预防和减少群体性事件的发生。

健全公民民主参与社会建设的法律保障机制

推进基层治理法治化，需要构建基层政府与社会之间的良性沟通机制，为基层不同阶层的群众提供参与公共决策的平台和机会，提高公众参与的水平。一是在参加听证会、论证会的公众比例中应充分考虑各民族群体和特殊利益群体。《民族区域自治法》规定“民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族都享有平等权利。在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”因此，在公众参与我区地方立法和地方政策制定中要充分考虑到民族群体中不同民族代表的参与比例，而且在同一民族群体内还要考虑到不同阶层利益群体的参与比例，特别是不能忽视弱势群体的参与比例。二是通过地方法规、规章，明确规定公众参与社会建设的范围。要依法保障和扩大公众参与，适度放开公众提案，扩大公众议案讨论，依法保障公民正常的话语权、表达权，完善公民公开议政机制和基层各级党政行政部门的回应机制。三是完善民主参与程序，具体规定公众参加听证会、论证会、座谈会的程序、方式及其应享有的权利。为公众提供多渠道的参与途径，应善于利用手机、网络等新兴媒体的信息传播方法，拓宽公众参与面，广泛收集民意。着力健全基层各级党政机关的政务信息公开制度，在国家还未出台《政府信息公开法》的现实条件下，可以充分利用地方立法权，出台地方政府信息公开条例，依法保障公民的知情权、监督权、参与权。

建立健全基层民主自治的法律保障机制

推进基层治理法治化，要求基层政府要为社会主体提供自治空间，支持其自我约束、自我管理、自我发展，保障其自治权力，发挥行业规章、团体章程、乡规民约、市民公约等社会规范在社会治理中的积极功能和作用。

在我国，社会组织与基层民主自治的发展是公民社会兴起和发展的主要表现。社会管理创新的主体不仅体现为掌握公权力的国家或政府，还有社会组织的广泛参与。一方面，要加强社会组织法制建设，推动社会管理主体多元化。要充分发挥社会组织对于构建市民社会、提升公民理性、推动权力优化、保障公民权利、提高公民政治参与程度等方面的积极功能。各种社会组织的发展是国家公共政治职能回归公民社会的重要载体，是协调群体利益和实现群体主张的重要途径，也是实现社会自律秩序、维护社会稳定的重要力量，这是社会治理创新的重要基础。要进一步明确社会组织参与社会治理的法律地位。目前我国还缺乏一部完整的法律对社会组织的性质、地位、作用、结构、功能及权益等进行全面定位。社会组织在社会管理中存在地位不明和职能不清的问题，立法上还存在许多空白。维护社会组织行政和法律上的合法性，应从法律上肯定社会组织的独立地位，加强对社会组织行为、机构、治理和管理体制等实体方面问题的法律规范，明确和保障社会组织在实体上的权利、义务、地位和作用。加强和完善作为社会治理新兴主体的社会组织的管理立法，逐步转向社会多元公共治理结构。

基层组织自治主要体现在农村村民自治、城市社区自治。我国城市基层群众组织真正作为群众性自治组织发展的历史十分短暂，提高社区依法自治能力，增强社区自治功能，发展社区民主是强化城市基层管理的客观需要，是社会治理创新﹑构建和谐社会的必然要求。应加快相关法律的立、改、废工作，制定社区管理法规，充分保障社区群众自治权利。推进社区民主自治首先应转变政府职能，坚持“小政府、大社会”的导向原则，以“以人为本、社区自治”的目标原则，真正落实居民委员会作为社区自治组织的合法性，理顺街道办事处与居民委员会的关系、政府职能部门与社区居民委员会的关系、政府部门与社区中介组织的关系。坚持下放社会职能，把应该由社区自治组织承担的社区自身管理职能剥离给居民委员会。建立健全社区居民会议等民主选举﹑民主决策、民主管理和民主监督制度，畅通民意诉求渠道，使社区居民享有充分的知情权﹑决策权、管理权和监督权。

在农村、嘎查，村民委员会、嘎查委员会并不是完全意义的群众自治组织，它是国家与社会交叉型社会组织。《村民委员会组织法》的部分条款已无法适应当前农村社会治理良性发展的需要。近年来 ，内蒙古赤峰市阿鲁科尔沁旗大力推行村级事务契约化管理，取得了显著成效。邻里矛盾、土地纠纷、老人赡养等社会事务方面的矛盾纠纷下降了近80%。这一模式现已在赤峰市全面推广，并取得了显著的社会效果。村级事务契约化管理是指通过合同、协议、会议纪要、约定等书面契约形式，把村委与村干部、村民之间，村民于村民之间，村委与其他单位及个人之间的各类事务以及双方的权利义务、履行时间和违约责任依法固定下来。从赤峰地区的实践来看，村级事务契约化管理真正实现了民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，群众的事情群众定，群众的事情群众管，群众的事情群众办，体现了群众的意愿，将村民自治落到实处。由此可见，要实现村民的有效自治，村级事务契约化管理是一条重要路径。

当前，众多涉及村民自治规范的违法行为主要表现为：制定村民自治行为规范的主体不合格;基层政权指导、支持、帮助不力;审查合法性机制不健全;村务公开机制缺乏科学性;选举制度不够健全;村级规约存在较多问题等。因此，应从健全、完善有关自治区地方立法的高度，逐步解决我区地方村级规约的制定主体和制定程序所面临的合法性困境问题。只有这样，才能够提高村级规约的制定水平和质量，也才能制定出真正具有权威性、严肃性的村级规约，充分发挥村级规约的应有效力和功能，从而在整体上推进村级规约的建设工作。另外，应高度重视对村级规约制定、执行的监督，以使其真正落到实处，以利于维护村民的民主权利。村级规约应向旗县级人大常委会备案，因为旗县级人大常委会具有审查村民自治行为规范合法性的能力。

                 责任编辑：张莉莉