建设法治中国的改革路线之我见

乔欣

依法治国并不是一个陌生的话题。由今上溯一百年，梁启超就曾发出过中国何时可以建成法治国家的历史之问。百年来，无论宪政进程，还是民主法制，抑或民权民生，无不历经坎坷挫折，但是人民对法治的孜孜追求从不曾放弃或泯灭。在长达两千多年的封建社会，历朝历代，法都是统治者维护统治的治民工具，法是王法、是一家之法，治是专制、是人治，没有真正意义上的法治。人民是为法所役，惧法畏讼，法没有亲和力也不受爱戴。正如同邓小平同志指出的，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。改革开放以来，拨云见日的中国终于行进到了法治建设的快车道上。在“依法治国”基本方略提出十余年的今天，党的十八届四中全会确立了“依法治国”的治国理政方略。什么是法，我们到底要依什么法？十八届四中全会给出了答案，那就是以民为本、立法为民的良法，就是反映人民意志、得到人民拥护的治国重器，就是依宪治国、依宪行政的思维和做法。

十八届四中全会及《决定》的重大意义

四中全会在我们党的历史上是非常重要的一次会议，作为一次中央全会，四中全会把依法治国作为会议主题，这是第一次在中国共产党的建党历史上把法治作为主题，是第一次在建国历史上把法治作为主题，是第一次中央全会以法治为题作出重要决定。史无前例的第一次，显示了党对法治问题的高度重视。党中央高瞻远瞩，在十八届三中全会依法推进改革开放的基础上，进一步就建设法治中国这一重大命题进行研究，是对党的十八届三中全会精神的进一步落实和诠释。

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。在“关于《决定》的说明”中，习近平总书记强调，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”治理一个国家、一个社会，关键是立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大、最重要的规矩。政府是法律实施的重要主体。

作为一名从事法制工作的同志，我感到政府法制工作将不再是由法制部门一家单打独斗，而是变成了党带领人民实现改革开放，奔向小康，建立中国特色社会主义国家的一项伟大工程。它在我们党的发展史上，在我们国家的发展史上，都将是值得大书特书的一笔。十八届四中全会为“法治中国”作了顶层设计，同时也以法治为改革护航。法治中国建设包括了两个大的方面：一方面要实现科学立法、严格执法、严格司法、全民守法以及依法执政，另一方面，整个中国要实现改革的目标，要全面建成小康社会乃至在第二个一百年实现中国梦的伟大目标，离不开法制的规范、保障和促进，法律是治国之重器，良法是善治之前提。经过长期的努力我国形成了中国特色社会主义法律体系，国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这确实是了不起的重大成就。同时，我们应当看到在立法领域还面临一些突出问题，如立法的质量还需进一步提高，解决问题的有效性、针对性、可操作性不强。立法工作中部门化，争权诿责现象比较突出等。因而建设中国特色社会主义法治体系，必须立法先行，发挥立法的引领和推动作用，坚持立、改、废、释并举，切实增强法律法规的及时性、针对性和有效性。

以深化行政审批制度改革为抓手，全面推进我区依法行政工作

法治政府是现代政府管理体系的基石，是国家治理现代化的主要内容和重要标志。推进法治政府建设，就是要遵循法治思维、运用法治方式、在法治的轨道上行使各项权力，打造职能有限、行政有为、运转高效的政府。新一届中央政府履职伊始，就把简政放权作为全国深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”——通过“放”“管”结合，把该放的权放开、放到位，把该管的事管住、管好;通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍;通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作。

今年以来，我们认真贯彻党的十八大、十八届三中全会精神和自治区党委九届九次全委（扩大）会议精神，按照《自治区党委全面深化改革领导小组各专项小组及有关部门改革分工方案》（内党办发〔2014〕17号）要求，在全部356项改革任务中，我们紧紧抓住行政审批制度改革这项启动最早、难度最大、社会关注度较高的改革任务不松劲，在自治区党委政府的高度重视和坚强领导下，经过不懈努力，我区的审改工作不断向纵深化、规范化、制度化方向发展，取得了多项历史性突破，集中体现在“三个一”上，即：取得了一项成果（公布了自治区本级行政许可项目目录），统一了一个标准（全区各级政府行政审批制度改革的依据和标准统一化），部署了一项任务（部署了全区各级政府行政权力清单及梳理工作），受到了国务院领导、国务院审改办和国务院专题调研组的充分肯定。

在自治区党委政府的统一部署下，自治区法制办及时启动改革，首次厘清并公布了自治区本级执行的所有行政许可项目。经过近半年的努力工作，我区的行政审批制度改革工作取得了阶段性成果：自治区本级有32个部门和单位具有行政审批职能;自治区本级保留行政许可项目247项，分级许可项目52项，下放许可项目52项，取消10项。目前，上述行政许可项目目录已经以自治区政府决定（内政发〔2014〕58号）和自治区审改办文件两种形式向社会公布。截至目前，全国对行政许可项目进行梳理界定并予以公布的只有包括我区在内的8个省市区（内蒙古、天津市、吉林省、浙江省、山东省、四川省、贵州省、甘肃省）。特别是“分级审批”这种处理方法，受到了国务院审改办的肯定和好评。这些成果的取得，得到了上级的充分肯定和社会的广泛认同，李克强总理9月3日在专题听取自治区党委和我区翁牛特旗委教育实践活动情况汇报时指出：“内蒙古自治区下放了114项行政审批事项，简化了审批程序，取消了不合理收费，给企业和群众减轻了负担。你们的努力应该给予充分肯定。”

强化依法科学民主决策，规范重大决策权

在这次四中全会《全面推进依法治国的若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，行政决策的规范化是亮点也是重点。《决定》确定了五个“法定程序”：第一，公众参与;第二，专家论证;第三，风险评估;第四，合法性审查;第五，集体讨论决定。这五个程序必须做到位才能称之为依法决策。

所谓重大决策权就是关系到老百姓切身利益、国计民生，关系到区域经济社会文化生态文明发展的决策行为。目前我国很多执法领域都有明确的法律规范，具体执法行为的规范化程度比较高，比如行政处罚，1996年《行政处罚法》对处罚行为就有明确的程序要求，2004年《行政许可法》对行政许可行为有明确规则;2011年《行政强制法》也对行政强制行为做了明确的要求。这些法律对于分门别类的行政行为都有了规范的要求，这些领域的行政行为受到了严格规范，法治化程度较高。但是，政府的重大行政决策行为至今没有统一的行为规范，在国家层面缺乏明确的程序要求，处于无法可依的状态。这类重大决策权没有法律规定该怎么办，也没有主要的程序要求，当然也没有责任的要求。因此，在重大决策方面，出现了“三拍”现象，做决策“拍脑瓜”，执行决策“拍胸脯”，执行完了“拍屁股”走人。“三拍”现象，最后导致很多重大决策看起来是一时的政绩，但实际上给国家经济社会和老百姓的合法权益，给公共的利益带了极大的损失。过去对这种决策没有办法，因为决策者不需要承担责任，政绩搞上去了之后，他升官走了，“烂摊子”留给别人收拾。

四中全会在依法决策方面设置了几项重要的制度，非常必要。

第一，决策的“五大程序”，任何重大决策必须履行“五大程序”，经过公众参与、专家论证、风险评估、合法审查和集体讨论决定才能做出。

第二，要求建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。行政机关做重大决策时，应该交给法制机构进行合法性审核。法制部门签署同意意见后领导才能拍板做决策。非经合法性审查，出了问题领导就要自己负责任。因为要求谁决策，谁负责，甚至要终身负责。

第三，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。为什么要建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制？因为过去很多重大决策，领导拍完板，决策的后果跟自己就没有关系了。以后行政重大决策也是终身负责的，有了这个“紧箍咒”，相信很多领导会高度重视决策制度，不依法规范决策，最后要终身承担责任。此外，还要实施责任倒查机制，出了问题，那就要倒查谁做的决策，决策是否履行了相关程序。只有强化依法科学民主决策，才能将决策权关进制度的笼子里。

积极推进法治前行，勇于落实转型的重任

法治，是用成文的法律原则和法律规则治国，是按照事先建立的规则严格适用，就是用法律人的思维治国，这是一种理性治国、程序治国、规则治国，而不是运动治国、随意治国。没有程序和理性为基础的法治，只能是一种狂热的运动。靠自己权力多大，魄力多强，本事多能，不“按规矩办事”，是典型的人治。法治是任何人都得服从和遵守，毫无例外，当权力和法律冲突时，必须收敛权力，服从规则。法治是要将矛盾带上法庭，理性管理国家，让国家按照秩序，严格按照法治思维和法治方式解决问题。所以，我们今天如此强调“依法治国”就是强调规则的重要、理性的重要、程序的重要、平等的重要。

十一届三中全会后，逐渐形成并提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的治国命题，法治建设进入到了一个全新的发展时期。我们制定了大量法律，实现了国家和社会生活有法可依，形成中国特色社会主义法律体系。从十五大确立依法治国，建设社会主义法治国家写进宪法到如今，已走过了17个年头。虽然我们也取得了很多成就，但现实生活中，不懂法、不尊法，以身试法、知法犯法;搞变通、打折扣，以言代法、以权压法、视法律为儿戏，任意藐视法律、践踏法律等现象和有法可依，执法不严，违法不究现象比较严重，执法中权责脱节，多头执法、选择性执法现象依然存在。

今天强调“依法治国”，已经不是简单的形式和口号，已经不是以往的老调重弹，而是对形式主义法制的拨乱反正，是对倒行逆施反法治的一种清理或回归。我们今天强调依法治国，话还是那个话，但内容已经不同，其目的是厘清权治和法治的矛盾，彻底扭转有法不依、法律形同虚设、随意突破法律底线的情形，是要彻底破除法律“治下不治上”、“治外不治内”、“治民不治官”。把中国真正带入到一个奉行“法律至上”，依靠法治思维，推行法治体系的法治轨道上来。这才是真正的法治最强音，是真正的法治春天的来临。

所以，我们要理直气壮讲、大张旗鼓地讲依法治国，要通过入脑入心，让我们所有人都明白依法治国的道理，真正做到正本清源、以正视听。让法治成为每一位公民的信仰，让带头守法成为每一名官员的底线。

责任编辑：代建明