浅议我国规避“石油资源诅咒”的法律制度构建

余 红 蔡 青

（西南石油大学法学院，四川成都610500）

【经贸管理】

浅议我国规避“石油资源诅咒”的法律制度构建

余 红 蔡 青

（西南石油大学法学院，四川成都610500）

石油资源禀赋本应对一个国家或地区的经济增长起到极大的推动作用，然而世界上拥有丰富的石油资源却陷入经济停滞甚至倒退的国家比比皆是，陷入所谓的“石油资源诅咒”陷阱。从经济学中的“资源诅咒”理论入手，通过分析挪威、尼日利亚等国“石油资源诅咒”现象出现的原因，认为规避“石油资源诅咒”最有效的措施是要制定完善的相关法律制度。结合我国石油资源型城市的发展现状，提出了从制定《石油资源法》，建立石油基金制度、石油资源生态补偿制度、石油资源权利金制度，以及完善竞争法律制度等方面构建我国石油资源型城市规避“石油资源诅咒”的法律制度体系。

资源诅咒；石油；资源型城市；法律制度

自然资源作为一种重要的生产要素，理应是经济增长的物质基础，但事实上，许多自然禀赋丰富的地方却往往不是经济增长最快的区域，甚至有些地方还成为了经济社会发展的落后区域，出现了“富饶的贫困”现象，经济学中称之为“资源诅咒”。

“资源诅咒”最早由经济学家查德·M·奥蒂于1993年提出，是指资源丰裕反而对经济增长产生了限制作用，那些自然资源丰富的国家或地区往往呈现出经济发展滞后的现象。丰富的自然资源并没有如人们想象的那样，给地区乃至国家带来繁荣，反而制约着这些地区的社会与经济的发展，如尼日利亚、利比亚、伊朗等国家，虽有着丰富的石油资源，却深受“资源诅咒”的困扰，陷入了经济停滞甚至倒退的泥潭。

石油俗称“工业的血液”，在一国的经济发展中具有不可替代的作用，拥有丰富的石油资源，不仅使本国经济发展具有极大的优势，而且在世界经济舞台上也意味着具有更多的话语权。从尼日利亚、利比亚等非洲国家的经验教训来看，如果只是单纯发展“石油经济”，对一国的国民经济体系来说就犹如高悬的“达摩克利斯剑”，在给国家经济带来快速发展的同时，也必会带来贪污腐败、贫富差距剧增等“石油资源诅咒”。我国也有诸如大庆、东营、克拉玛依等石油城市，伴随着石油资源的加速开采和生产，也开始出现“资源诅咒”现象。因此，如何通过制度构建来有效规避“石油资源诅咒”，是本文研究的重要目的。

一、“石油资源诅咒”现象产生的原因分析

纵观世界，一些国家因石油而富，却成功规避了“资源诅咒”，挪威就是其中最典型的一例。20世纪60年代，北海油田的发现让挪威一跃成为欧洲最大的石油生产国，其沿海大陆架已探明的石油储量高达133亿立方，占联合国经合组织油气储量的一半。同时，挪威还是世界第三大石油输出国和欧洲重要的天然气供应商［1］。挪威通过将石油资源国有化、成立议会、石油能源部和石油委员会进行分级管理［2］，并制定《石油资源法》等法律制度来规范石油生产活动，使成为该国最重要的支柱产业的油气生产业给挪威带来巨大的财富。挪威政府还将收入的一部分用来建立石油基金，以改善民生，提高社会福利，使全民享有资源带来的利益。而与挪威隔海相望的荷兰，因北海油田的发现和开采，使其原本繁荣和富有创造力的制造业迅速萎缩，荷兰国际竞争力急剧下降，陷入“石油资源诅咒”的泥潭，但随着荷兰政府出台《残疾人法》《劳动法》《税法》以及稳定货币政策等一系列法律和经济政策，在20世纪90年代荷兰成功走出了“资源诅咒”的怪圈，成为经济增长较高的国家。

与上述两个国家相反的是，非洲是世界石油、天然气资源最丰富的地区，也是除拉丁美洲和中东地区之外世界重要的石油、天然气产区和出口地区，但非洲很多国家却始终承受着因石油资源禀赋所带来的一系列政治、经济和社会问题，遭遇“石油资源诅咒”，其中以尼日利亚和利比亚最为典型。尼日利亚位于非洲西部，南邻几内亚湾，拥有雄厚的石油和天然气资源。OPEC数据显示，尼日利亚已探明石油储量372亿桶，是非洲最大的石油输出国和世界排名第六的石油输出国［3］。虽然拥有丰富的石油资源，尼日利亚仍然是世界上最贫穷的国家之一，石油经济发展不稳定、粮食缺乏、生活必需品不足、环境恶化、贫富分化严重、政局不稳定等问题一直困扰着这个国家，却似乎找不到解决办法。同属非洲大陆的另一个国家——利比亚，也受着同样问题的困扰，更糟糕的是，内战导致利比亚国内大乱，军阀混战、民不聊生。利比亚作为一个人口只有300万，已探明石油储量440亿桶，非洲第三大石油输出国［4］，国家本该因为石油资源禀赋而变得富足安乐，但石油除了带给少数人巨额财富之外却给了大多数人贫穷和不断的战乱。

尼日利亚和利比亚所遭遇的诅咒以及面临的问题并非个案，这种情况在非洲大陆屡见不鲜。但是，是什么原因导致非洲石油是诅咒而非祝福？为什么他们不能像荷兰、挪威等国家那样让国家因为丰富的油气资源而变得富足美好呢？笔者认为主要原因为：一是产业结构单一和初级化。以尼日利亚为首的非洲产油国，长期依赖石油资源进行粗放型发展，以致产业结构严重失衡，其石油产业占其国民生产总值的90%以上，几乎政府全部的收入都来源于石油产业，国内产业结构极其单一，石油产业发展是国家经济发展的“一枝独秀”。这些国家并没有像挪威、荷兰等国那样，依托石油产业的发展，鼓励制造业、服务业等行业“百花齐放”，因而导致产业结构过于单一和初级化，其他行业发展滞后和缺乏创新能力，导致其国际和地区竞争力羸弱。二是人力资源投入不足。在非洲各国，其石油产业仅仅是粗放型的开采，并不需要高技术人才，致使当地政府往往忽略人力资源对经济发展的重要性。三是社会矛盾突出。尼日利亚等非洲国家，采油企业和当地政府资源税收和资源补偿费的分配比例存在严重分歧，导致双方矛盾难以化解。由于石油开采和加工会严重污染当地的环境，造成生态环境破坏，给在油田周围生活的人们带来诸多不便及危害，而国家却没有相应的补偿机制，从而导致油田周围生活的民众与石油企业的矛盾日益激化。非洲多数产油大国都发生过或正在发生内战，这些内战的爆发就是其矛盾激化所致。四是法律制度欠缺，这是最重要也是最本质的原因。笔者通过对挪威、荷兰两国相关制度的对比分析发现，挪威通过制定《石油法》《能源法》《工业特许法》《规划和建设法》等多部法律成功规避了“资源诅咒”；荷兰凭借制定《残疾人法》《劳动法》《税法》等法律走出了“资源诅咒”泥潭；而非洲各国因不健全的法律制度陷入了“资源诅咒”深渊而无法自拔。由于国家法律制度的欠缺，导致在资源开发中，资源收益容易被私人攫取，不能形成国家财富，利益既得者为了维护自身利益，往往会通过行贿政府官员确保其对资源的拥有，经济发展也就缺乏相应的制度保障。同时，因法律制度不健全，使代表国家行使所有权的官员为了个人利益利用手中的权力大肆进行“政治寻租”，损害国家利益和普通民众的利益。更为严重的是，因法律制度欠缺使石油所带来的高收益不能合理分配，极易诱发内乱而致使社会动荡不安。

综上，笔者认为规避“石油资源诅咒”的重要途径就是完善相关法律制度，只有建立健全和透明的法律制度，才能让石油资源成为“祝福”而非“诅咒”，才能让石油资源成为国家经济增长的始终动力。

二、我国石油资源型城市经济发展现状及存在问题

2013年12月，我国公布的262个资源型城市中石油资源型城市有9个，即大庆市、东营市、克拉玛依市、库尔勒市、玉门市、潜江市、锡林浩特市、盘锦市和濮阳市。这些城市都是地区经济发展的重中之重，在城市产业结构中，石油产业占城市产业结构的比重均高达60%以上，从事与石油有关行业的工作人口占城市人口的20%以上，石油资源的开采给这些城市带来了经济的繁荣，但同时也存在突出的问题：

一是同非洲国家一样，我国石油资源型城市也存在产业结构单一，产业升级困难的问题。石油资源型城市发展以石油为依托，城市经济的增长以石油产业发展为动力，但这样往往造成农业、工业、服务业比重严重失衡，不利于城市的长期协调发展，而且由于石油产业比重过大，如缺乏政策引导会造成其他产业在本地区的发展受限，不仅使石油资源型城市的产业升级困难，也不利于城市的可持续发展。

二是产业层次较低。9个石油资源型城市多是进行粗放型石油生产和开采，长期停留在石油资源开采和开发的初级阶段，而且产业链较短，缺乏科技含量。我国首个石油资源型城市大庆就是其中的典型代表。位于黑龙江省的大庆市是“因油而生，因油而存”的城市，凭借着丰富的石油资源，该市经济得到迅速发展，但同时也造成城市经济结构的单一性。大庆市以石油产业为支柱产业，对石油产业的过度依赖导致其他产业虽然有较快的发展，但仍不能作为城市经济发展的主要动力，且大庆市工业多以初级工业品为主，缺乏高新科技项目和外向型项目，这不利于推动大庆市产业升级和产业层次的提高［5］。从大庆市的情况可以看出，我国石油资源型城市如果不优化产业结构，进行产业升级，鼓励高新科技的发展，以此来找到城市经济发展的新动力，而仅仅依靠石油资源发展城市经济，一旦资源耗竭，城市经济发展也会随之衰退。

三是环境污染和生态破坏严重。石油蕴藏的地方，一般生态环境都比较脆弱，伴随着石油资源的开采和生产，会产生废水、废渣、废气，石油企业若不注意清洁生产，极易造成水污染、大气污染和土地污染，如河南省濮阳市，在对石油资源进行高强度的开采过程中，就引发了地面下沉、土壤侵蚀、滑坡等严重自然灾害，石油生产过程中产生的“三废”也给濮阳居民的身体健康带来严重的隐患［6］。

综上，我国石油资源型城市产业结构单一，产业层次低，生态破坏和环境污染严重，而且丰裕资源并未惠及当地民众，这与非洲所遭遇的“资源诅咒”情形有着惊人的相似之处，若不引起重视并进行防治，“资源诅咒”同样会使这些城市经济发展停滞。根据前述对尼日利亚、利比亚等非洲国家的分析，笔者认为我国石油资源型城市要保持经济长期稳定可持续发展，就必须制定并执行合理的石油资源法律制度，以完备的法律制度作为规避“石油资源诅咒”的重要武器。

三、我国规避“石油资源诅咒”的法律制度构建

从上述可知，石油资源丰裕的国家或地区，欲规避“资源诅咒”，必须构建合理的石油资源法律制度体系。根据前文对“石油资源诅咒”的分析，笔者试提出以下构想：

（一）制定《石油资源法》

我国现行有关资源的立法主要有《矿产资源法》及其实施细则、《石油天然气管道保护法》，以及由国务院颁布的有关石油资源的条例和规章。《矿产资源法》是对《煤炭法》的修订，主要规定了矿产资源勘查登记和开采审批、矿产资源的勘查和开采以及法律责任等方面，但该法的很多规定并不适用于石油部门，而由国务院所颁布的有关石油资源的条例，一般只是针对石油资源在开采和生产中的单一问题，并没有形成体系，且多为原则性规定，可操作性不强，因此，笔者认为应该针对石油资源领域专门立法，以满足石油工业发展的实际需求，从源头上规避“石油资源诅咒”。

《石油资源法》的内容应该涵盖石油工业的开采、生产和后续活动等方面。明确政府的管理责任、权利和义务，包括规定石油资源立法机关、监督机关和管理部门等，这样可以有效避免丰裕的资源带来的腐败及“政治寻租”等问题；明确石油设施的安装和运作规范等；明确石油开采者的责任，如环境污染治理、污染损害责任等；规定石油企业违反法律规定所要承担的法律责任，包括罚款、停业整顿、吊销营业执照和矿产资源开采证等处罚措施。笔者认为，这些具体规定能够规范和透明化石油开采与生产等活动，有利于促进石油行业健康有序发展。

（二）建立石油基金制度

《中华人民共和国宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山林、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，即全民所有”。既然矿藏等自然资源属于全民所有，基于石油资源的不可再生性，如何确保石油所换来的巨额财富能够造福于人民，这是值得深思的问题。

石油属于不可再生资源，不能成为经济持续增长的动力，并且石油工业的发展是以牺牲当地人的生存环境为代价的。笔者认为，可以效仿挪威等石油资源大国，建立石油基金制度，将每年因石油得到的利润拿出一部分，存入该石油基金。对于该石油基金的管理，可以有以下设想：一是将石油基金进行投资，保证其保值升值；二是将一部分石油基金投入养老保险和医疗保险，以预防石油资源型城市的人口老龄化问题突出而造成当地财政紧张；三是将石油基金的一部分投入教育体系，培养优秀人才，鼓励其创业，促进当地经济的良性发展。这些设想的实现必须要由国家立法部门制定配套的法律，才能真正做到“有法可依”，而不能让石油基金成为诱发腐败的导火索。

（三）建立石油资源生态补偿制度

每一种资源的开发都会对资源地环境造成破坏，如何在开采资源和环境保护中取得平衡，以此来规避“石油资源诅咒”，也是必须面对的问题。

我国现行的立法中，只有《矿产资源补偿费征收管理规定》第四条明确规定：“矿产资源补偿费由采矿人缴纳”。但是矿产资源补偿费并不是生态补偿。所谓的矿产资源补偿费是矿产资源耗竭的补偿，而生态补偿是指对恢复和重建生态系统，修复生态环境的整体功能，预防生态失衡和环境污染综合治理中发生的成本费用的经济补偿总称。由此可以看出，生态补偿的范围比矿产资源补偿费要广，生态补偿不仅包括生态功能的补偿，还包括环境污染治理费用，而资源补偿费仅是对资源耗竭的补偿。

建立石油资源生态补偿制度的同时应取消对矿产资源补偿费的征收，而直接征收生态补偿费用。征收的生态补偿费用，应按比例分别上交国家财政和地方财政，上交国家财政的部分主要用于环境污染的治理，上交地方财政的部分主要用于恢复生态功能，以此督促政府和企业共同做好对生态环境的保护。在建立该项制度的同时，还应确立石油资源领域生态补偿主体，即生态补偿给付主体和接受主体［7］。笔者认为，生态补偿的给付主体应是国家和石油企业，生态补偿的接受主体应该是石油开采过程中因资源损耗或环境质量弱化的直接受害者，如因石油开采而进行移民或转产的人。

综上，我国应通过建立石油资源生态补偿制度引导石油企业对资源的合理开发和利用，将对当地自然环境的不利影响降到最低。

（四）建立石油资源权利金制度

我国对资源征收的税费主要有三种：资源税、矿产资源补偿费和矿区使用费［8］。据国务院颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定，对原油和天然气征收资源税为销售额的5%～10%，但由于我国资源税和资源补偿费由两个部门征收，易造成重复征收，且资源税的征收加大了企业的负担，使企业为了盈利不顾一切去开采石油，容易造成石油资源的耗竭，也不利于企业的长期稳定和健康发展。因此，笔者认为，应当取消资源税和矿区使用费，建立石油资源权利金制度。权利金是指因采矿权人耗竭了自然资源所有权人的不可再生资源而支付的费用，无论采矿权人是否盈利，都必须向资源所有权人支付的费用。权利金是一种财产性收益，实行权利金制度更能体现资源所有权属于国家这一特点，避免过多的利益最终归属个人和企业。目前，除秘鲁等少数国家不征收权利金外，其他国家都在征收权利金，且一般征收额为10%～20%。据此，笔者建议，我国应设立权利金制度，并比照他国将权利金征收额设定在10%～20%，由矿业部门统一征收。为避免地方和中央因权利金分配不合理产生矛盾，应明确权利金的归属。石油资源属于国家所有，征收权利金是国家作为资源所有权人的既得利益，所以权利金应该全部归国家所有，因石油资源的开采对资源地的经济、社会和生态环境有一定的影响，国家应将征收的权利金返还一部分给地方政府，专门用于鼓励其他行业的发展、改善当地的生态环境及提高当地的社会福利。

综上，为了规避“石油资源诅咒”，应该让石油资源权利金取代资源税和矿区使用费，给我国石油企业减负，统一石油资源的收费标准，这样更有利于石油工业的长期稳定发展，并以石油工业为依托，发展第二、三产业，促进资源地经济快速稳定健康发展。

（五）完善竞争法律制度

自然资源属于国家所有，但按照我国现有的法律制度自然资源只能由国家的某些部门或国有企业进行开发和管理，国内石油巨头往往利用资源优势和国家政策倾斜，造成石油行业的垄断和不正当竞争，限制中小石油企业的发展。虽然国务院早在2010年5月7日就出台新“非公36条”，鼓励民间资本参与石油天然气建设，但由于石油属于高技术和高资本行业，国内中小企业实际上很难进入石油行业。在此现状下，笔者认为，欲规避“石油资源诅咒”，国家应当制定针对石油行业的反不正当竞争条例和反垄断条例，打破石油巨头垄断，从资本和技术上大力扶持中小企业，同时给予其一定的税收优惠，借此鼓励中小企业进入石油天然气行业，同时也能够刺激石油巨头为保证其在市场竞争中一直处于优势地位而不断进行技术创新，更好地发展石油产业链，并加大对人力资本的投入，以此刺激资源地经济发展形成良性循环，最终避免出现“石油资源诅咒”现象。

［1］泉水.“欧洲的科威特”——挪威的石油经济［J］.世界知识，2000（9）.

［2］王越，邱海峻，孟刚.挪威石油工业能源发展战略及启示［J］.中国国土资源经济，2009（2）：34－36.

［3］刘畅.论印度与尼日利亚石油合作现状及前景［D］.外交学院，2012.

［4］高潮.非洲石油大国：利比亚［J］.中国对外贸易，2010（4）：70－73.

［5］李永亮.石油资源型城市可持续发展对策思考——以大庆为例［J］.生产力研究，2009（3）：115－116.

［6］岳晨晓.资源枯竭型城市转型研究［D］.河南大学，2013.

［7］吕忠梅.环境法［M］.北京：高等教育出版社，2009.126－127.

［8］郝蕴.我国矿产资源税费法律制度改革研究［J］.法制与经济，2011（4）：117－118.

Petroleum resources endowment should have substantial benefits for economic growth of a country or region.However，it happens everywhere in theworld thatoil－rich countries lapse into economic stagnation or even retrogression and fall into the trap of“oil resources curse”.The paper analyzes the reasons why“oil resources curse”appear in Norway，Nigeria，and other countries from the economy theory of the“resources curse”，and draws a conclusion that themosteffectivemeasure to avoid“oil resources curse”is that the related legal system should be completed.Combined with the current development of oil resource－based cities，the authors put forward legal system construction for oil resource－based cities in China to avoid the“oil resources curse”from making“petroleum resources law”，establishing petroleum fund system，petroleum resources ecological compensation system，petroleum resources royalty system，improving competition law system and other aspects.

resources curse；oil；resource－based cities；legal system

F062.1

A

2095－3283（2014）11－0121－04

（责任编辑：乔 虹）

余红（1965－），女，四川人，副教授，研究方向：民法学；蔡青（1989－），女，宁夏人，硕士研究生，研究方向：产业经济法律。