事业单位“去行政化”改革三役

朱光明

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”明确将事业单位“去行政化”列为加快政府职能转变、推动社会事业管理创新的改革重点，并对其实施的紧迫性予以了强调。

其实，早在上世纪90年代，“去行政化”就被纳入到事业单位体制改革的视野。进入新世纪之后，国家制订的科技规划纲要、教育规划纲要、人才发展规划纲要等又对此一再强调，但多年来由于我们仍然是在浓厚“官本位”思想影响下去推行“去行政化”，改革的支持动力显然不足，这项改革几无实质进展。事业单位“行政化”倾向愈演愈烈，成为当今社会难以治理的一大顽疾。要想深化事业单位“去行政化”改革，不仅需要破除“官本位”思想意识，同时需要对改革实施的路径作出合理安排，使改革能够不断获得充分的支持动力和体制机制保障。

事业单位“行政化”特征

事业单位是国家为向社会提供普遍需要的公共服务而举办的社会组织，与政府部门长期保持着“一体化”的隶属关系。在计划经济体制下，各类事业单位作为国家计划和政府事业职能的执行机构，其组织目标、工作任务、人员规模、经费投入、岗位设置、人事任免等均由行政主管部门负责，财务制度、人事制度、工资福利制度等也与行政系统基本相同。一方面，政府部门主要通过行政管理系统、采用行政命令和指令性计划方式来领导、管理、指挥和调控着各自的下属事业机构；另一方面，各类事业单位则完全依照政府部门的指令和计划的安排运行，所需各种人力、财力、物力资源概由政府部门提供。正是这种“行政事业一体化”体制衍生出了事业单位的“行政化”特征。这一特征的典型表现可以归纳为事业机构级别化、内设组织科层化和单位管理者官僚化三个方面：

第一，事业机构级别化，即每个事业单位都享有一定的行政级别。行政级别的高低，主要取决于其主管部门的地位。例如，中央部委和省政府举办的事业单位通常为厅局级，而地市政府举办的则多为县处级，其余可类推。有些事业单位因其规模较大或作用突显，可享受再升“半格”的殊荣，从而出现了一些“副局级”、“副处级”、“副科级”的事业机构，所谓“副部级大学”就是由此而来。行政级别，既是事业单位的“官办”标识，也是政府控制事业机构的得力抓手。尤其是后者，所反映的恰恰是政府与事业单位之间关系的实质。因为事业单位的行政级别首先是其领导干部的级别，政府向事业单位配备相应级别的领导干部则是控制其运行与活动的最直接、最有效的手段。

第二，内设组织科层化，即事业单位的内部组织大都仿照行政部门设置，运营管理则主要依靠行政手段。科层制亦称官僚制，是近代以来世界各国行政系统普遍采用的一种组织体系和管理方式，其特点是强调纵向控制、专业分工、理性决策、权责一致、依章行事。将这一制度适当引进到事业单位的行政管理之中，以改善和提高其组织效率，破除“大锅饭”、“铁饭碗”等陋习积弊，本无争议。问题是，事业单位中除了行政组织之外，更多的则是从事科研、教学、文化、医疗的学术性组织。这些组织本应按照学术民主和学术自由的原则治理和运营，但现今亦已一概被科层化，成了行政组织的分支与旁系。

第三，单位管理者官僚化，这是事业机构级别化和内设组织科层化的必然结果。既然在事业单位中，行政组织占据主导地位、行政领导均由上级任命产生、行政权力几乎不受任何制约，那些大大小小的管理者就势必会沾染上高高在上、独断专行、繁文缛节、文过饰非、公文旅行、遇事推诿、墨守成规等官僚主义作风与习气。而官僚主义的盛行，则让事业单位由公共服务机构蜕变成了“衙门”。更为严重的是，由于行政权力对资源分配的垄断，行政级别、行政职务便成了判定人们的能力、身份高下的标签，从而导致了许多学人，包括一些卓有成就的学术骨干对官位、官阶、官场的追逐与迷恋。

事业单位“行政化”弊端

进入21世纪之后，随着国家对社会事业领域的投入大幅增加，特别是在政府主导的各种人才工程、知识创新工程、一流大学建设工程的相继实施过程中，事业单位的“行政化”趋向愈演愈烈，其负面作用也日益显著地表现出来。

首先，“行政化”直接影响到了事业单位分类改革的深入推进。2011年3月，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的发布，标志着这项酝酿已久、涉及广泛的重大社会改革已全面启动。然而，与人们的热切期望相比，三年来的改革进展却并不理想。改革只是完成了作为第一环节的“清理规范”，但那些职能过时、重复设置、任务不足的事业机构并未得到彻底清理，相当一部分仍然保留在了事业单位的序列之中；对各级事业单位的分类认定至今尚未完成，缺乏科学、统一、实用的分类标准体系；部分试点单位依照法人治理结构模式建立了理事会、董事会，但却大都形同虚设，缺乏实效作用；至于与现行体制相“并轨”的社会保障制度、与不同行业特点相适应的收入分配制度、“以示定费”的财政拨款制度等均在探讨中；即使一直充当改革“领头羊”的人事制度改革，也仅在法制化上迈出一步，但在合同用人、公平竞争、绩效考核、人员退出、权益保障、人事监督等重要机制的建设上并无多大进展。尽管造成这种“滞胀”局面的因素是十分复杂的，但无疑来自事业单位内外行政力量的干扰与抵抗是最大的阻力，因为从改革的每一次受阻、受挫或变形的背后都能见到“行政化”的印记。

其次，“行政化”直接影响到了各项社会事业的健康发展。如前所述，进入新世纪以来，国家对各项社会事业的发展都给予了倾斜式支持，社会事业领域的面貌发生了重大变化。但在事业兴旺繁荣的背后，也隐藏和积聚了一些不健康的因素，其中权力腐败和学术腐败是这些因素的集中体现。行政权力倚仗对公共资源的二次分配，利用公共资源进行权钱交易。显然，只要公共资源的分配继续由行政部门主导，行政权力在事业单位内部继续恣意运行，权力腐败就不可能终止。尽管学术腐败的主体并不限于领导者和管理者，但在形形色色的学术腐败案件、尤其是那些内情复杂影响重大的案件中，又总是容易见到权力拥有者的身影。即使在职称评审、成果鉴定、学科规划、人才选拔这些本应属于学术范畴的事项中，也可清晰见到权力介入的印迹。利用行政权力侵占他人学术成果、通过非公平竞争抢占学术资源、雇佣“枪手”编造学术垃圾并以此获取学术荣誉和学术职衔，是权力拥有者参与学术腐败的惯常手段。正是由于行政权力的深度参与，才使得学术腐败成为社会事业领域难以根治的沉疴痼疾，造成学术风气、学术道德和学术精神的败坏与沦落。

再次，“行政化”直接影响到了创新型国家建设。建设创新型国家，是党和国家为全面落实科学发展观、提高综合竞争力、实现民族复兴大业而提出的一项重大战略决策。建设创新型国家的关键，是培育和保持一支思维活跃、锐意进取、敢想敢干、不惧风险、能打硬仗的高水平科技人才队伍。事业单位作为各类高层次人才的集聚地，理应为创新型人才的成长营造一种鼓励探索、宽容失败、倡导竞争、尊重创造的良好氛围与环境。然而，在“行政化”愈演愈烈的今天，这一要求却难以达到。因为“行政化”本质是一种保守的价值取向，并不鼓励创新，无论人才培养和人才管理，它首先强调的是敬畏权威、中规中矩、对上负责、依章行事。更为严重的是，在“行政化”盛行的大环境下，“学而优则仕”的传统遗风再度兴起，“官阶”、“官职”成为对学术尖子、学术骨干的奖赏花翎，致使一些卓有成就、前程远大的学人中道弃学从官，人为造成了科研一线创新人才的流失；在“行政化”盛行的大环境下，学术风气败坏、学术道德沦落、学术能力退化、学术生态毁坏，若再任其延续，将影响到创新型国家的建设。

事业单位“去行政化”改革三役

毋庸置疑，推行事业单位去“行政化”改革是一项异常艰巨的任务，其阻力之大、干扰之多、环境之复杂均前所未有，改革的前景委实不容乐观。当然，也不必过分畏难。十八届三中全会已将这项改革列为重中之重，并清晰绘就了改革应遵循的路线图。只要按照三中全会规划的线路向前推进，改革就一定能够取得预期成效。要想实现事业单位去“行政化”改革的目标，要打三大战役。

第一战役，坚决实行政事分开，破除“行政事业一体化”传统体制。

政事不分的“一体化”传统体制催生了事业单位“行政化”趋向，而权责不清、效率低下、人浮于事、资源空耗、衙门习气等传统事业单位的诸多弊端也均与这一体制相关。这样，破除“行政事业一体化”传统体制、推行政事分开就成了事业单位体制改革的基本目标与主题。然而，尽管人们对政事分开已呼唤多年，简政放权、人员聘用、差额拨款、法人登记等改革举措也是围绕这一目标而制定的，十五大以来的历次党代会报告都对政事分开给予了强调，但时至今日，政事不分的“一体化”体制依然盛行，其根基并未发生多大动摇。导致改革陷入困境的主要原因，是长期以来人们未能为政事分开找到一个有效的实现路径。因为事业单位毕竟是政府举办的公共服务机构，且承担的多是一些基本公共服务职能。这样，在政府与其解除“一体化”的隶属关系之后，如何继续保持其公益属性，保持政府对其公共服务活动的监督，就需要从制度上作出妥当而有效的安排。

当务之急，是尽快找到一个能够有效推动政事分开并将改革引向深入的突破点。这一突破点应是通过对“行政”与“事业”两大部门职责界限的明确划分，将公共服务举办主体和实施主体之间由传统的隶属关系改换为一种契约关系。这种契约关系所改变的只是“行政事业一体化”组织体制，并不意味着弱化和放弃政府在公共服务领域中的应尽责任。当然，随着政事分开的推行，政府责任的实现形式将由行政干预为主转换为监督评价为主。

大量实践已经证明，以契约关系改变“行政事业一体化”组织体制关键之举，是对事业单位行政首长实行公开选聘。现行事业单位的行政首长都是由政府直接任命的，他们只是作为政府代表、并按照政府指令在事业单位中履行管理职责，其本身就是“行政事业一体化”的直接体现。显然，要想破除“行政事业一体化”的传统体制，必须改变这种旧的人事任用方式，由公开选聘取代直接委任。因为在公开选聘制下，政府与受聘人之间是一种平等的人事主体关系，双方的权力责任通过聘用合同来确立，两者之间是一种规范的契约关系。更为重要的是，由公开选聘而产生的事业单位行政首长，已无必要赋予其特定的行政级别，从而剥掉了事业单位“行政化”的标签。当然，仅仅取消行政级别，远未达到去“行政化”的目标，但它毕竟迈出了关键一步。近年来随着干部人事制度改革的深入，一些部门和地区相继面向社会乃至全球招聘科研院所、高等学校、医疗机构的行政首长并大多获得成功。可以说，全面推行事业单位行政首长公开选聘制的条件已经基本成熟。

第二战役，建立健全事业法人治理结构，形成对行政权力的有效制约。

尽管政事分开可有效阻断行政部门对社会事业机构的不当干预，但它所解决的只是外部“行政化”问题，并不能完全革除事业单位内部的“行政化”弊端。在计划体制下产生的事业单位，本身就是按照科层制组织模式建立的一种准行政机构，而在其运营管理中行政权力一直占据支配地位，几乎不受任何力量制约。“行政强势”在事业单位内部已经固化，要想将其打破并祛除，只能寄望于事业单位内部法人治理结构的建立与健全。

事业单位法人治理结构的建立与健全的核心作用，是可以厘清事业单位内部学术权力与行政权力之间的界限。事业单位是各类高层次人才的集聚地，是实施“科教兴国”的主战场。其承担的各项社会功能，无论人才培养、科学研究还是文化传承、健康服务，都是一种高度专业化、知识化、技术化的学术活动，应按照学术发展的要求进行规划与管理。这样，就应通过《章程》的制定，将资源分配、人才选拔、成果评价、学术纠纷仲裁等专属“学术”的权力明确配置于学术委员会、专家委员会等学术机构之中，确保这些机构以学者为主体组成，确立学术权力在社会事业管理中的主体地位。当然，学术机构也应注重自身建设，规范运行程序，树立学术自由和学术民主原则，健全自律机制，实行信息公开，切实维护学术竞争的公平与公正。与此同时，还应将“越位”多年的行政权力收入“笼”中，令其回归本位，加大对其活动方式的约束，规范其行使程序，对其活动范围作出明确的界定。既然事业单位行政部门的基本职责被定位于“服务”，就应将其活动限定于“服务”的范围之中。政策指导、组织协调、资源供应、后勤保障是“服务”的基本内容，而功能完备、安全高效、程序规范、文明热情则是对“服务”的基本要求。只有让“行政”与“学术”两大权力各就各位并形成制约，才能推动各项社会事业健康发展。

第三战役，规范事业单位编制管理，压缩行政权力的活动空间。

编制管理是国家对公共组织进行职能分配和规模调控的基本手段。为与事业单位分类改革相配合，国家应通过对各类事业单位的编制标准的重新修订，加强对事业单位人员结构、内设机构和领导职数的有效约束。首先，应对其行政人员所占比例给以明确限定。行政人员所占比例过高，管理部门冗员充斥、人浮于事，是事业单位“行政化”的一个典型表现。实际上，国外公共事业机构中行政职员所占比例通常仅为15%～20%，最高也不过四分之一，而我国事业单位中的同类人员却大都超过三分之一。显然，行政人员所占比例存有相当的压缩空间。因此，应在新的编制标准中明确画出红线。其次，应对内设管理机构的数量给以明确限定。机构林立、权力交叉、职责不明，同样是事业单位“行政化”弊端的典型表现。事业单位的内设机构，大多是为与政府部门上下“对口”而设立的。随着政府职能的转换和政事分开的实行，管理机构上下“对口”已无必要，理应按照精简、统一、效能原则进行整合。再次，加大事业单位后勤社会化改革的推进力度。传统事业单位的一个基本特点是单位办社会，实行大而全、小而全的封闭式后勤管理模式，一些事业单位，拥有食堂、商店、幼儿园、物业保洁、水电供应等生活服务机构和福利设施。这既造成了有限社会事业资源的大量浪费，也助长了行政人员数量的不断膨胀，使后勤部门成了掩藏行政冗员、扩充行政职能的“大后方”。因此，应尽快压缩后勤编制，通过政府购买服务，引进市场竞争机制，实现后勤服务社会化。

（作者：北京师范大学中国社会管理研究院教授）

责任编辑：杜梅萍