强化审计问责 发挥监督职能让“两个责任”牢牢扛上肩

夏文成

抓党风廉政建设是个永恒的主题，也是实现党的宗旨、维护党的执政基础和执政地位的根本保证。如何把权力关进制度的笼子里，党的十八届三中全会作出了“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”（以下简称“两个责任”）的重大决定。落实“两个责任”是党中央根据当前依然严峻复杂的反腐败斗争形势提出的重大政治任务，是坚持党要管党、从严治党，强化反腐败机制创新和制度的重要举措，是持续深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的必然要求，也是党风廉政建设和反腐败工作取得实效的关键所在，更是推动审计事业健康发展的重要保障。

作为党风廉政建设的重要参与者，贯彻落实“两个责任”，审计部门党组既是领导主体、落实主体，也是工作主体、推进主体，肩负着带头垂范和监督党风廉政的双重责任，一方面要严以律己，自觉带头执行各项党风廉政纪律，另一方面，作为党风廉政建设和反腐败斗争的一支重要力量，审计机关要把党风廉政建设作为重要内容，监督、督促各级党委守好廉政“责任田”。同时，审计部门与纪委部门协调配合，优势互补，资源共享，也正是配合履行纪委监督责任的重要渠道。笔者认为，当前审计部门落实“两个责任”的有效途径，就是创新审计机制，将“党委（党组）主体责任”有关要求纳入审计工作重点内容，寻找以审计问责为切入点的有效途径，解决制约前审计在党风廉政建设方面发挥作用的不足，真正让各级部门“两个责任”牢牢扛上肩，紧紧抓在手。

一、审计问责促“两个责任”落实面临阻碍

“两个责任”是一项重要的反腐败体制机制改革，其关键是理清责任、落实责任，体现为“查责”和“问责”，在审计实际工作中，审计问责制却屡屡受到阻碍：

一是审计问责对象过窄，权威性不够。

审计结果出炉后，人们最期望的是，对查出来的问题认真追究，对责任人进行必要的严肃的查处。但按照相关法律法规，审计问责的环节是对违法、违纪进行问责，而非对后果进行问责，问责的环节则主要是对组织问责，而非向主要负责人问责，问责的手段一般是经济处罚或者追缴违规资金，最严的则是对经办人进行处罚，这使得问题难免变成一般性的整改，罚罚款，便不了了之。而“两个责任”明确指出，党委（党组）负主体责任，本部门无论谁出问题，即党委（党组）要负责，党组（党委）主要负责人要负第一责任人责任，党委（党组）成员也要对职责范围内的党风廉政建设负领导责任，与之相比，当前实施的审计问责制明显还存在较大差距。

二是审计问责权限分散，效果不甚满意。

审计工作中，审计部门开展的工作主要是通过部门预算执行和财政收支、财务收支等情况分析财政资金使用的真实性、合法性和效益性，确认相关部门党委（党组）对相关职责的履行情况，侧重于对责任的查验。而问责方面，实施主体主要是纪检、监察、司法、组织、公安等部门，如经济责任审计项目，审计部门将审计结果向本级政府行政首长报告后，这个审计结果只能作为责任人履行经济责任情况的评价之一，或者将审计结果仅作为组织部门任用的依据之一。此外，纪检、监察、公安、司法对移交移送问责事项处理落实的及时性、有效性都也将直接影响到问责质量，进而影响到整个审计监督职能的有效发挥。

三是审计问责取决于审计报告，存在滞后性。

审计问责的重要载体是审计报告，审计报告都是事后出具的，虽然审计报告由审计部门组织实施，但审计报告中的建议意见的落实却是由其他部门落实。一旦有所涉及的相关部门协调不够，将直接影响到审计问责制度的实施，常常使得审计工作处于“白干了”的尴尬局面。以经济责任审计为例，该项审计工作本来是以领导干部“权力运行”和“责任落实”为审计重点，这一审计重点与“党委（党组）主体责任”的相关要求如出一辙，但是实际工作中，经济责任审计一般是领导干部离任后，并且已到另一个部门任职才开始开展审计，使得审计工作流于形式。

四是审计整改落实难直接影响审计问责效果。

根据审计法以及其实施条例的规定，审计决定是对被审计单位违反国家规定财政收支、财务收支行为依法进行处罚的文书，是审计成果的的最终反映。但在实际工作中，政府问责机制的不健全、部分审计人员存在“想当老好人”、“对事不对人”、“不想找麻烦”等认识，直接导致审计成果运用难，审计整改落实难，大大地降低了审计的权威和警示作用。

五是审计机关自身问题制约了审计问责效果。

一方面在审计技能上，审计人员素质适应不了审计工作要求，大部分审计人员都是会计类专业出身，难以适应当前复杂的审计工作现状，在审计过程中难免出现查证不实、采集证据不全，查证不实或者评价失真的情况；另一方面审计任务重，审计人员少，审计管理手段和创新方法欠缺，审计实施效果不佳，这也是导致审计问责质量和效果的一个重要原因。

二、审计问责促“两个责任”落实的有效途径

在当前的法律、政治环境下，如何寻找有效途径，解决制约当前审计机关在实施审计问责，履行监督职责方面的瓶颈，充分发挥审计在推进惩防体系中的积极作用是促进党风廉政建设的关键。

一是建立成果共享制度，形成推进反腐倡廉建设的合力。

审计成果的利用是审计工作开展的重要环节，审计工作的成果具有“一果多用”的特性，可以让党政领导干部作为宏观经济的参考，组织人事部门作为被审计单位领导干部业绩考评和职务任免的依据，国资部门可以作为国有资产管理及评价保值增值的依据，财政部门可以作为改进和加强财政资金管理的参考。为此要建立成果共享制度，联合监察、纪检、组织、财政、国资等多家部门，并寻找到审计与政府其他部门问责的契合点，对审计、纪检、监察、组织、人事、国资、财政等多家部门的工作范围进行进一步的界定与细化，充分发挥问责联合的力量。同时，审计人员要及时追踪后续，关注审计结果的落实程度，建立督办和责任追究机制，使审计与问责相互配套，有效衔接，逐步形成一套科学系统实用管用的审计问责制度，实现审计成果资源共享，进而形成推进反腐倡廉建设、落实“两个责任”推进反腐倡廉的合力。

二是审计监督对象、内容关口前移，变问责为预防。

首先是审计监督对象要关口前移，对重点单位、重点资金、重点项目要大力推行事前、事中的审计工作，避免审计工作的滞后性，督促重点单位完善制度推进反腐倡廉建设，预防和减少违规、违纪事件的发生。如工程审计，从事后决算审计延伸到事前、事中的跟踪审计；经济责任审计扩大任中审计的数量，从事后响应型问责延伸到事前预防和善后恢复型问责；其次审计监督内容要前移，合法性审计的基础上增加绩效审计，更关注决策风险。此外与行政考核紧密结合，使考核因问责而增强威慑力，问责因考核而具有可操作性，变得日常化。

三是大力推进审计结果公告制度，让审计监督与舆论监督有机结合起来。

公开就是力量，也是最有效的执行手段。以新余审计为例，2013年起，在《新余日报》等媒体刊登审计项目建议公告，面向社会公开征求立项意见和建议，同时，登门拜访市委、市人大、市政府、市政协、市委组织部以及市财政局、市发改委等单位，听取他们对制定审计项目的意见，使得审计项目制定具有社会参与性，引起社会舆论高度关注，一定程度上助推了审计工作的开展，促进了审计职能的发挥。其次，在审计整改方面，该局开展市本级财政预算执行情况、部门预算执行、领导干部经济责任、民生专项资金、政府投资项目、财务收支等审计过程中，发现挪用专项资金、漏缴税费、未执行政府采购、私设“小金库”、票据不规范、未进行招投标等方面的问题，列出“整改清单”，在全市审计工作会议上原汁原味地进行通报，当场令一些参会单位负责人“红脸出汗”，会后一些单位的主要领导和财务人员纷纷来电或上门，表达整改决心，商讨整改真经。

这些反应无疑体现着来自“阳光”的力量。为此，审计问责要通过大力推进审计结果公告制度来执行，除涉及国家秘密和商业秘密的事项以及不宜向社会公开的事项外，都应该向社会公开。将审计结果公开化是调动公众监督力量、促进审计问责落实的有效办法，这不仅能保障公众的知情权，更在无形中对领导干部形成了约束。此外，对不宜向社会公开的审计结果，还应及时地向当地党委、政府或有关部门通报，切实推进审计问责制的落实。

三、审计部门自身建设是实现审计问责、促“两个责任”落实的根本保证

对外，审计机关通过各项审计手段力促反腐倡廉建设，但审计机关和审计人员的任何违规违纪行为，均会严重损害其形象，降低公众对审计部门的信任度，审计问责难以让人信服，更别提在廉政建设中落实“两个责任”如何发挥审计职能作用了。“正人先正己”，以铁的纪律打造出一支政治上可靠、纪律上严明、业务上精湛的审计铁军是落实廉政建设“两个责任”的根本保证。

一是健全责任机制，构建责任网络，切实履行审计机关党组的主体责任。

审计部门的主体责任既是领导主体、落实主体，也是工作主体、推进主体，审计机关党组要牢固树立不抓党风廉政建设就是严重失职、抓不好就是严重渎职的意识，以高度的政治自觉、思想自觉、行动自觉把主体责任放在心上、扛在肩上、抓在手上，敢担当、能担当。

审计部门党组要自我加压，始终将党风廉政建设作为一项重大政治任务，将廉政建设主体责任列入到目标管理之中，严格按照“谁主管、谁负责”的原则，明确责任划分，建立起一级抓一级、层层抓落实的责任体系。作为第一责任人，审计机关党组书记要第一个率先垂范，守好廉政责任田。其次强化班子成员、分管领导的“一岗双责”意识，按照职责分工抓好分管范围内党风廉政建设工作，形成主要领导负总责、班子成员分工负责的工作机制，真正形成党风廉政建设领导合力。此外，审计部门党组要与所属单位签订《党风廉政建设责任书》、公示《廉洁自律承诺书》，进一步完善审计组廉政监督员、纪律监督卡、审计回访等制度，推动党风廉政建设和反腐败各项工作的落实。同时进一步完善机关绩效考核，实行工作任务、领导班子建设和党风廉政建设指标“三位一体”的考核模式，有效促进和推动机关党风廉政建设和反腐败工作的开展。

二是从严要求，以保持审计机关良好形象为目标，切实加强审计干部队伍作风建设。

邓小平同志曾多次强调“我们事业的成功，一靠理想，二靠纪律。”今年开展的群众路线教育实践活动，通过整治“四风”，以抓铁留痕的决心全面改进和加强作风建设，通过学习教育、听取意见，查摆问题、开展批评，整改落实、建章立制这三个环节的各项规定动作，以专项整治为重要手段，坚持把“两方案一计划”明确的各项整治任务和长效机制作为重中之重来抓，强化领导，明确责任，集中攻坚，审计机关形象得到了全面提高。当前关键之举是制定有效的制度坚决防止反弹，使得作风建设长效运行，如，廉洁从审制度、领导干部重大责任制度、重要情况报告制度等一系列制度，标本兼治，注重抓源头、打基础、管长远，以改革创新精神推进建章立制，构建起较为完善的审计工作管理制度体系，提高内部管理的制度化、规范化水平，积极推进审计机关作风建设常态化建设。

而这些制度，审计机关领导干部要率先垂范，自觉当好遵章守纪的“带头人”、执法执纪的“铁面人”，营造按制度办事的浓厚氛围。同时，除作风建设，队伍管理也极其重要，一方面要认真执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，始终坚持以品德为核心、作风为基础、能力为关键、业绩为导向的干部队伍建设思路和要求，严格执行干部选任工作“一报告两评议”制度；另一方面建立健全科学的人员管理机制以人为本，科学发展观优化内部机构，科学进行业务职能分工和神经组织构成，最大限度地调动人员的积极性、创造性，发挥整体工作职能，建立激励机制，表彰先进，树立典型，让工作成绩突出，确实为审计事业作出贡献的人受到普遍尊重和爱护，形成一种尊重人才，重用人才，昂扬向上你追我赶的氛围。同时，大力推进学习型机关建设，组织开展审计干部实践锻炼、挂职锻炼、选派学习和业务培训，促进审计机关干部熟悉法规、掌握政策、精通业务，不断提高审计干部的工作能力和审计实战能力，争做审计业务和综合工作的“行家里手”。

三是以审计权力规范运行为关键，逐步构建审计机关党风廉政建设制度体系。

首先，应加大对审计机关内部重要岗位、关键环节、重点领域权力运行的制约和监督力度，建立惩防体系，从源头上预防和惩治腐败，加大对审计现场的监督力度，强化审计质量全过程控制，制定并完善审计业务会议、主审任职资格、审计报告四级复核、审计质量控制等多项规定和制度，强化后续复核和监督的措施，进一步提高了审计质量。制定完善并实施了审计业务会议、审计项目复核、错案责任追究等项制度，明确规定对被审计单位的审计处理、处罚，必须由审计业务会议研究决定，不能由审计组、主管领导等个别人说了算。通过采取这些分权、量权、制权的综合措施，使审计项目计划、审计项目实施、审计项目审理既相互分离又相互制约，规范审计权力的运行，提高审计执法质量。

其次，应通过建立健全规章制度，实现审计事项和审计权力运行公开，让审计权力在阳光下运行，主动接受被审计单位监督、群众监督和舆论监督，提高权力运行透明度。以零容忍态度惩治内部违纪违法行为，促进各项权力得到规范行使。对审计干部违纪违法案件也要及时通报，总结教训，发挥反面教材的警示教育作用，使审计人员审计工作制度化、审计程序公开化，自觉提高自身素质，敬业爱岗、恪尽职守。此外，邀请特约审计员参与审计，使社会监督具体化，切实规范审计权力运行。

四是创造良好的环境，支持纪检履行监督责任。

审计机关要态度鲜明地支持纪检监察部门履行执纪监督职责，完善反腐败协调机制，及时帮助纪检监察部门解决在执纪监督中遇到的问题和面临的阻力，为纪检监察部门创造良好的工作环境。与纪检、监察部门经常交流、通报有关情况，建立行之有效的工作联系制度机制，互通查结案件情况、违纪作案手段、急需解决的突出问题以及加强相互配合的有关事项等，便于审计、纪检、监察部门根据各自监督的职能，分析案情，部署工作，找准办案的突破点，节约办案时间。同时，对通报掌握的案源情况要注意严格保密，避免因泄密而导致违纪者毁灭、伪造证据或串供等情况发生。

（作者单位：新余市审计局）