我国能源法起草中要考虑的几个问题

霍丽惠 张岱

摘要：當今时代，应对气候变化逐渐变成了我们生活中的一大挑战，如何在法律中体现应对气候变化内容正是解决这一问题的对策之一。对能源监督管理的效果直接导致我国能源法能否贯彻实施。而能源储备体现了一个国家的综合国力，是完善能源法的能源储备部分是必不可少的内容。任何一部法律的责任机制方面都起着重大的作用，能源法如若能借鉴按日罚和双罚制内容，则有关能源方面的事件则会更好的得到解决。

关键词：气候变化；监督；管理；储备；按日计罚

一、《能源法》中关于应对气候变化方面的内容。

2014年亚太经合组织领导人非正式会议（简称APEC峰会）在11月10日至11日在北京举行。京津冀气象部门、国家气候中心、国家气象中心与北京市环保局就北京11月上旬气候特征及气象条件联合会商，全面启动APEC峰会气象服务工作。峰会期间正是北京、河北地区秋冬转换季节，冷空气活动频繁，昼夜温差大，强降温、雾、霾等灾害性天气出现的可能性均较大。在近十来天中，很多地方采取了暂停重污染企业，对汽车进行单双号限行等相关措施以此来应对气候变化问题。

引起气候变化的一个重要原因就是能源的利用问题。由于我国对经济快速增长的要求，和我国经济对能源的依赖，能源的如何合理利用是对我国提出的一个新的挑战。能源的不合理利用所产生的温室气体、颗粒物而引起的大范围内的雾霾天气，已经严重影响了我国居民的日常生活和我国的国际地位。

从《电力法》（1995），《煤炭法》（1996，2011）、《节约能源法》（1998，2006）、《可再生能源法》（2005，2009）到《石油天然气管道保护法》（2010）一路走来，也鉴于目前的严峻形势，《能源法》作为基本法的出台必不可少。由于这些单行法法律出台的年代、原因、目标各不相同，甚至有不同的执法部门，彼此独立，不能形成制度合力，制度间无法链接，法律渊源形式亦不成体系①。因此也需要《能源法》来作为中心指导。

中国已在2007年正式发布了《中国应对气候变化国家方案》，2008年出台了《中国应对气候变化的政策和行动》（白皮书），上述措施以及一些已经制定实施的，如有关可再生能源利用以及环境保护等方面的法律法规等，为制定应对气候变化法提供了法律基础。《能源法》作为统领法，应对气候变化做出指引。《能源法》作为我国即将出台的基本法，应对各方面作出宏观指导。当然，应对气候问题作出规定，但不宜过细，应对能源对气候的影响作出宏观指导。

二、《能源法》中关于监督、管理相分离

我国能源管理长期呈现出多头管理、分散管理、协调管理的局面，能源管理的计划性强，缺乏与经济运行环境的协调，能源监督与管理方面也没有明确界限，能源管理模式的选择也成为能源法制定中的一项重要的问题。

在能源管理模式的选择方面，加拿大建立了国家能源集中管理模式，首先从法律角度为能源管理与监督提供了法律依据，其次，在此基础上设立了能源主管部门与监督制度，即专门设立了独立于能源管理机构的能源监督机构，其能源监管的目标在于避免垄断对同业企业的伤害，造成浪费资源。监管的原则主要是依法监管、独立监管、程序化监管和透明监管。再次，实行分级监管相互协调的监管方式。②加拿大实行“联邦政府的自然资源部及国家能源委员会与省级能源主管部门及监管机构不具有上下级关系，他们都各自行使法律赋予的权力，其权限的大小和范围则是在相关法律中明文规定了的”。联邦政府与省政府之间建立协作统一的关系，最终建立行之有效的监管体制。

《能源法》征询意见稿中，对于能源监督与管理问题是否分离也没有做出明确的答复，而清华版本的专家意见稿的建议中，在能源监督方面建议“国家对能源事务实行管理与监督职能相分离的原则，各有关部门依法行使职权。”为此，专门设立“能源监督管理委员会”并规定其相应的职责。

在新的《环境保护法》中，和《水污染防治法》中，都是对监督管理单设一章节，并对监督、管理的职责划分不是很明显。在《环境保护法》中，涉及国务院环境保护主管部门，会同有关部门，省、自治区、直辖市人民政府组织，县级以上人民政府，县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，虽然对他们的的职责有相关的规定，但笔者认为监督和管理相分离的模式更有利于发挥各自的作用，能更好的对能源进行管理和监督。监督和管理的混合，难免会权属不清，职权界定不清晰。将二者分离，管理的归管理，监督的归监督，这样权责分明，一旦发生能源事故或者能源纠纷，才能得到更好的处理。

基于上述的论述，笔者认为，我国可以采用清华版本的建议，专门设立一个针对能源方面监管机构，其目的主要是为了稳定市场秩序，保证经济主体的有序竞争，进一步健全市场监管，保护消费者的利益，协调并平衡各方利益，最终实现政府政策制定职能与政府监管职能分离，这一点也是对国外发展经验的总结。

三、《能源法》中关于能源储备

能源储备是能源供应安全的重要保障之一。而合理的能源储备是应对能源供应中断的最有效措施。能源储备包括能源产品储备和能源资源储备。能源产品储备包括石油、天然气、煤炭和铀产品等的储备。能源资源的储备主要是政府根据国家需要，在特定的能源地方内划定，主要包括石油、天然气、煤等资源的储备。能源储备制度则是国家为应对能源供应紧急事态，而事先通过各种途径储备能源产品和能源资源的一种制度。它主要涉及到能源储备模式的选择、能源储备的战略与规划、能源储备资金的筹措等多方面的内容。

2007年，国家发展和改革委员会宣布国家石油储备中心正式成立。自此，储备中心的成立，拉开了我国石油储备向专业化、正规化发展的帷幕。另外，《能源法》草案中也首次提出建立能源产品和能源资源储备制度，并且独立成章。其中能源产品储备包括石油、天然气、天然铀产品等。能源资源储备包括石油、天然气、天然铀、特殊和稀有煤种等资源。这也意味着我国的能源安全和能源储备制度上升为法律将指日可待。

目前，世界上能源儲备体系已成为世界各国战略物资储备体系建设的重中之重。国际能源消费大国的能源储备体系主要是围绕石油和煤炭而建立的，如美国、日本、德国和法国为了国家能源安全，是在第一次世界石油危机后，建立了石油储备体系强化与完善了各自的能源储备体系。这些国家都是依法通过强制性的法律来储备能源数量，并且有明确的储备目标。美国、日本、德国、法中在政府储备方面再加上民间储备可分别达到158天、169天、117天、96天的石油消费。

《能源法》作为我国的基本法，理应在这能源储备方面做出规定，以对其它单行法和相关配套法做出引导性方向。在《能源法》草案中，能源储备作为单独一章，对能源储备管理、能源储备管理、能源储备分类及管理办法、能源产品储备、石油储备建设及管理、能源资源储备、国家能源储备的动用、地方能源产品储备，做了具体的规定。在此基础上，我认为还应再做出以下规定。首先应明确“能源安全”概念。因为能源储备的最终目标就是要实现能源安全。因此，应强化“能源安全”的重要概念。其次，在本章中还应将能源储备与能源应急相结合，作为“能源安全”保障措施的重点。最后，还应将中央、地方和企业的储备权利和义务有机地结合起来，在中央统一监管下，实施主动储备激励的原则。

四、《能源法》中关于双罚责任机制和按日处罚

《水污染防治法》规定的处罚对象主要有3类：一是行政不作为的环境监管人员；二是排污单位；三是排污单位内的直接责任人员。对违法排污单位，不仅要处罚单位，还要处罚单位直接责任人，这就是所谓的“双罚制”。如第八十三条规定，企事业单位造成重大或者特大水污染事故的，环保部门对肇事单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可处上一年度从本单位取得的收入50%以下的罚款。环保部门从此有权对企业内部的责任者个人处以罚款，这是值得注意的立法动向。这种双罚制机制，一旦发生了污染事件，不仅是处罚企业，也对相关直接领导人进行处罚。这样一来，大大加大了处罚力度。

福建省紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜矿铜矿湿法厂先后两次发生含铜酸性溶液渗漏，造成汀江重大水污染事故，直接经济损失为3187.71万元。最后判决是：被告单位紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜矿犯重大环境污染事故罪，判处罚金3000万元，其他五名被告分别被判处三到四年六个月有期徒刑，并处罚金。此一事件正是对上述法条适用的结果。

按日处罚，上不封顶，也是《水污染防治法》的一大特色。在新的《环境保护法》中第五十九条中也有所体现。③这一款规定的罚款处罚，依照防治污染设施的运行成本、违法所得、违法行为造成的损失等因素确定的规定执行。这一条主要是针对企业持续性的环境违法行为。根据我国现行法律，如果只认定为一个违法行为予以处罚，有违过罚相当的原则；如果认定为多个违法行为予以处罚，又缺乏法律依据。这也是《能源法》所应接受吸取的好的地方。在能源方面，发生环境污染件后，也不再像以前那样的对罚款有上限。以前，很多污染企业宁以罚款也要进行生产来换取高额利润，而如果能引入按日计罚，就会加大处罚力度，相信不会再有企业愿冒巨额罚款之险，行违法之事了。（作者单位：河北经贸大学）

注解：

①肖国兴.我国《能源法》起草中应考虑的几个问题[J].法学，2007（2）

②张磊，黄雄.我国能源管理体制的困境及其立法完善[J].南京工业大学学报（社会科学版），2011（1）

③新《环保法》第五十九条规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

参考文献：

[1]肖国兴.我国《能源法》起草中应考虑的几个问题[J].法学，2007（2）

[2]张磊，黄雄.我国能源管理体制的困境及其立法完善[J].南京工业大学学报（社会科学版），2011（1）

[3]钱平凡.浅谈建设国家煤炭储备体系的必要性[J].煤炭经济研，2010（1）

[4]罗丽.日本应对气候变化立法研究[J].法学论坛，2010（9）

[5]孙霞.关于能源安全合作的理论探索[J].社会科学，2008（5）

[6]李昆.浅析我国公司法人人格否认制度[J].法制与社会，2011（2）网络安全评估-从漏洞到补丁张哲旭