建设用地制度的不同产权结构与产权改革

作者简介：杨洛（1990-），男，湖南长沙人，浙江财经大学研究生，研究方向为转型经济学。

摘要：建设用地制度是一个现代化国家的土地制度的重要组成部分。按照产权归属的不同，我国出现了的建设用地制度可分为三种：私有制，公有制和在公有制基础上进行改革的城乡统一建设用地制度。三种不同的产权结构导致了三种不同的资源配置结果。因此，通过有效的建设用地改革，能够完善建设用地产权制度，促进建设用地资源合理有效配置，并且能提高经济活力，提高人民收入。

关键词：建设用地制度；产权；改革

一、引言

建设用地制度，特别是农村建设用地制度问题，一直是我国理论界争议最大以及经济转型的最大问题。党的十八届三中全会提出，要“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，这意味着我国建设用地市场将由原有的政府完全垄断一级土地市场向以政府为主、村集体为辅的垄断竞争土地市场转型。

现就我国特有的农村建设用地市场制度，运用新制度经济学的分析方法，研究不同的产权结构导致的不同资源配置结果，并进一步探究我国农村建设用地市场改革的方向。

二、建设用地制度的新制度经济学构建

（一）.无政府状态

无政府模型是基于“土地私有化”提出的一种假想的建设用地市场结构过程，其本质特点在于产权界定给完全的个人。德姆塞茨（1967）认为，“产权是一种社会契约，它的意义产生于这样的事实，即它有助于形成一个人再同他人的交易中能理性地把握的那些预期”.。在其他条件不变的情况下，明晰的土地产权能使土地供给者与土地需求者产生明确的对未来收益与付出成本的预期比较，从而做出最优的个人选择，并促进整个建设用地市场的资源得到当前最优的资源配置。

在我国近代上海，曾經出现过一种最接近无政府模型的建设用地市场结构——上海道契制度[2]。其出现的历史背景为：1845年11月，由英国领事巴富尔主导制定的土地章程规定，洋商可在给他们特别划定的区域内集中居住，可以向中国居民租借土地[2]。但由于政治原因，这种使用权的出让很快转变为实质上的所有权完全转让。这就涉及到了将上海的闲置建设用地土地进行开发利用的过程，形成了独有的私有化建设用地市场。洋商通过签订具有“绝卖”意义的道契，可以以私有、共有等不同方式来完全获得我国土地供给方的土地，而且这种获得的建设用地产权还可以由其亲友或他人继承。

但建设用地的道契制度不是真正的无政府模型。道契制度存在的原因是洋商在政治经济上拥有特权，不受或是很少受中国政府的约束，可以以促进自身利益最大化的方式把原来的永租制协商成实质的绝卖制度，进行建设用地流转。但作为建设用地的供给方，其产权仍是不明晰的，特别是在“涨滩升科”①过程中的产权归属问题。

（二）地权公有状态

地权公有是一种将土地所有权界定给国家，但土地使用权、收益权、转让权这些由所分割出来的权利可以通过不同方式在市场上流转的产权分配模型，我国就是典型的地权共有的国家。

我国的建设用地就可以分为两个部分：一部分是城市建设用地，其产权界定给国家所有。另一部分是农村建设用地具体可分为宅基地，农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地，其中村集体拥有除宅基地之外的农村建设用地的全部产权。宅基地的所有权归村集体，本村村民可依法获得有年限的宅基地使用权。

在我国城乡二元土地制度下，建设用地市场的供给被我国地方政府完全垄断，以实现地方政府的个人目标，形成了为广大学者所诟病的“土地财政”现象。现在，我们的任务不是讨论“土地财政”的功过是非，而是了解在这背后产权配置的推动作用。可以看到，在土地共有模型中，建设用地供给方的产权是明晰的，因此国家可以通过各种政策，如18亿亩耕地红线坚决不能动等等，限制建设用地供给来提高建设用地价格；可以低价卖地给企业来招商引资；可以抵押具有级差地租的土地来获得银行信贷资金等等。最终预期获得的收益，也就是GDP的增长完全可以稳定地同建设用地供给挂钩，根据德姆塞茨的产权观点，国家对土地的产权能够完全的排除他人对国家土地所有权的侵害，也能使国家理性地获得预期的收益[1]。

从上面的分析我们可以看到，建设用地产权由国家所有确实能促进社会基础设施建设，加快经济增长，但是不可避免会带来重复建设和过度投资现象。原因在于，由于建设用地产权完全界定给了国家，而国家实际上是由有一定任期的中央和地方政府做出决策，相当于其产权界定给了政府。地方政府的最佳行为策略则是最大限度的利用建设用地产权进行“土地财政”，不断进行基础设施或商业投资，以实现其政治目标的最大化。至于当期地方政府对其他地方政府的负外部性及其的下一任期的利益，当期地方政府都不会考虑。当期地方政府对前者的忽略，加上地方政府之间的区域竞争[5]，造成了投资的重复，形成了资源的无效率配置。当地政府对后者的忽略，造成了忽略长期利益，从长远角度来看造成土地（三）对城乡统一建设用地市场改革的探讨

十八届三中全会对建设用地市场的最大改革在于“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，这意味着村集体也能参与到建设用地的供给过程中来，原有的国家完全垄断建设用地供给的格局被打破。

在这次改革过程中，国家和广大农民对土地的产权没有太大的变化。而村集体，作为经营性建设用地使用权和收益权的法律拥有者，获得了对经营性建设用地的部分转让权，其原来残缺的产权得到了完善。因此，村集体对经营性建设用地的收益流形成了理性的预期，有助于村集体对经营性用地的合理规划和有效利用。

但是，把经营性建设用地的产权完全界定给村集体，却会造成村集体的村委会的贪污腐败问题，原因在于代理费用的存在使得村委会具有动机追求除村集体利益之外的个人利益目标。什么是村集体？谁能代表村集体行使集体权利？得到的收益如何分配？显然，村集体是国家规定的村民自治组织，最终行使集体权利的只能是村委会，至于经营性建设用地在市场上流转得到的收益一般是作为村集体的公用资金。这就形成了一个信息经济学上有名的委托——代理模型。其中村民集体是委托人，村委会是代理人。

假设每个在村集体的村民都是理性的，他们知道公用资金越多，最终每个村民能从其中分享到的收益也就越多。为最大化自己在流转经营性建设用地上的收益，他们将会采取措施激励村委会最大限度的流转本村的经营性建设用地。根据张维迎在《博弈论与信息经济学》里对委托代理模型的分析，最好的激励方式就是使村委会拥有对这部分收益的剩余索取权[4]，使委托人村委会与代理人村集体村民的利益之间的偏差，也就是代理费用最小化，具体说则是使用于代理人村委会的个人目标的费用与村集体成员对村委会进行监督的费用之和最小化。

根据米歇尔.詹森和威廉姆.马克林提出的外部股权代理费用模型[2]，我们分析下村委会由于对自身利益最大化的考虑而减少承担风险以致村集体成员总体利益受损的过程。不妨设村委会拥有对这部分收益的60%的剩余索取权，那么村委会把这部分收益的每一块钱的投资支出所取得的边际效应，等同与以一般购买力的0.6元的边际效应，而不是一块钱的边际效应的增加。这类用于村委会的个人目标的费用的存在会随着村集体成员对村委会所付出的监督费用增加而减少，但是不可能消除。因此，理性的村委会和村集体成员将会在这样的一点达到静态均衡，使得村集体成员对村委会所付出的监督费用的边际增量等同于代理人村委会的个人目标的费用的边际增量的0.6倍。

所以，村委会的个人效应函数中包含两部分：一是其政治地位的稳定性，这依赖于经营性建设用地流转取得的收益大小；另一部分是个人利益的实现，这取决与经营性建设用地流转取得的收益大小以及村集体成员对村委会所付出的监督费用。通过对上面委托代理模型的分析，我们知道后面这部分是無法消除的，也就是说村委会的贪污腐败是必然的，只能通过村集体成员的监督活动来降低其贪污腐败的程度。此外，村集体拥有的对经营性用地的产权同样也是属于公有产权，不可避免的会带来像国家拥有建设用地产权类似的弊病，如经营性建设用地资源过度使用和竞相卖地等问题。

三、我国建设用地制度改革探讨

从上面我们对不同产权结构的建设用地市场的分析可以看出，每一种产权结构或多或少会存在一些制度缺陷。但是地权本身就具有多面性，加上全国各地不同的建设用地流转的实践创新，最终建设用地的制度必然会多样化。因此，并没有一种现成的制度能够完美的适合我国的建设用地制度改革，不过任何一种历史的制度也都能为我国建设用地制度改革提供思路和灵感。

回顾历史，我国整个土地制度（包括建设用地制度）实行过像永佣制和道契制度这样的土地私有制度。其中道契制度在无政府模型中做了详尽的介绍和分析，现简要说明下永佣制。所谓永佣制，是指我国明清江南一带实行的田底权和田面权互相分离的制度②。在永佣制下，田底权和田面权的出租、转让、买卖等行为相互独立，互不影响。这种私有土地制度尽管能有效配置土地资源，但容易导致土地兼并和社会贫富差距拉大，造成社会动乱。

相反，像我国一直实行的建设土地公有制度，虽能有效地防止土地的集中所带来的社会不公现象，但却无法解决由于公有制度导致的资源行政化配置与我国公民的经济目标相偏离，内部的制度腐败以及忽略资源配置的可持续发展等问题。

这次十八届三中全会，主要针对我国目前的建设用地公有制导致的“土地财政”问题，引入了另一种公有成分——村集体与地方政府进行市场竞争，以期待能改变目前的地方政府收支结构。另一方面，引入竞争机制能加大建设用地的市场供应，逐步放松我国一直实施的偏紧的土地市场供应，从源头上解决我国房价过高的问题；同时利用土地释放改革红利，使多数公民的财产增加速度能追上房价上涨速度，缓解最近几年来的住房困难问题。不过，通过我们上面对城乡统一建设用地市场的分析可以看出，农村经营性建设用地的流转对提高农民的收入方面收效甚微。所以，要想提高农民的收入，关键还在于宅基地使用权的流转，加强农民对宅基地产权的稳定性，使农民获得对宅基地收益的稳定预期，这样农民才会增加对宅基地的投资，并进行出租、转让等经济行为，而不会造成资源的闲置浪费。（作者单位：浙江财经大学）

参考文献：

[1]Michael Jensen and William Meckling，Theory of the Firm：Managerial Behavior，Agency Costs，and Ownership Structure，The Jornal of Financial Economics，1976（3）：305-360.

[2]杜恂诚.道契制度：完全意义上的土地私有产权制度[J].中国经济史研究，2011.

[3]温铁军.三农问题与制度变迁[M]，北京：中国经济出版社，2009.

[4]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海人民出版社，2004.

[5]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究.2007（4）.

注解：

①涨滩升科，是指对于百姓新开垦的土地荒地，法律规定为官产，但百姓可以缴价升科，获得土地所有权。其中与地块相邻的所有人都有缴价升科的权利。

②田底权，是指地主对土地所拥有的所有权，又称田骨权。与之相对的是田面权，是指佣农获得的使用土地的权利，其卖价稍低于田底权。