关于财政支出政策导向的思考

文 （国家行政学院，北京 100000）

十八届三中全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，“市场要在资源配置中起决定作用”，这意味着财政支出政策的转变。中国政府应如何安排财政支出规模，设计财政支出结构，以有效实现经济平稳较快增长和社会福利水平的提高？对此，不少学者仅从经济增长视野来寻求财政支出最优规模和结构。而本文着重探讨Armey曲线对财政支出政策的启示，进而为政府的科学决策提供依据，便于政府制定年度财政预算和中长期财政规划，制定更适宜的财政支出政策以促进经济可持续发展。

一、经济增长极大化下财政支出存在最优规模和结构

20世纪80年代，财政支出与经济增长的关系成为大家所热衷谈论的经济话题之一。但是，学者们的研究却得出两种截然不同的结论：Ram（1986）、Kormendi（1986）和 Grossman（1990）等研究发现财政支出规模扩张对经济增长产生正效应，而 Landau（1983）、Tullock（1987）以 及Karras（1993）等研究却得出财政支出规模与经济增长显著负相关结论。对此，Sheehey（1993）指出财政支出和经济增长之间可能存在临界点，从而形成了非线性关系。Armey认为较小的政府支出规模可以激励私人投资，这时政府支出规模与实际经济增长正相关；过度膨胀的政府支出规模将会挤出私人投资，这时政府支出规模与实际经济增长负相关，并且用类似Laffer曲线来展现财政支出与经济增长之间这种非线性关系。［1］

然而，由于数据获取，样本选择以及计量模型未必能准确描述经济的真实状况等问题，即使存在门槛值，学者们也未必能够实时地掌握Armey曲线的情况，更不用说得出一致的最优临界值。 所以，Milton Friedman（1997）研究得出的政府支出占GDP临界点可能存在于15%到50%的国民收入之间，而Sheng-Tung Chen和Chien-Chiang Lee（2005）采用门槛回归估计却得出财政总支出占GDP比重、财政投资支出占GDP比重以及财政消费支出占GDP比重的最优规模分别为22.839%、7.302%以及14.967%。

图1 财政支出最优规模与结构

当然，国内学者也分别利用线性和非线性估计方法，测度了中国财政支出与经济增长之间可能存在最优临界值，结果同样是莫衷一是。例如，马拴友（2000）估算最优财政收支可占GDP的30%左右，马树才和孙长清 （2005）则认为预算内最优财政支出规模大约占GDP的21.12%，综合最优财政支出规模约占GDP的24%。张明喜和陈志勇（2005）研究认为最优政府支出规模占GDP应该是20%，但如果把对象扩大到公共支出领域，最优政府支出规模占GDP应该是27.9%。

对此，笔者基于省级面板数据的平滑转移回归估计发现，［2］［3］省级政府财政一般预算支出规模和财政支出结构均与经济增长之间存在Armey曲线所描绘的非线性效应，其中财政一般预算支出最优规模为9.32%，而财政支出最优结构则为1.643（经济性支出与社会性支出最优比重），如图1所示。并且，财政一般预算支出规模与财政支出结构都在最优值两侧对经济增长的影响具有不对称性。

为了更为直观地反映我国经济增长与财政支出规模、结构之间存在Armey曲线，即非线性关系，在模型基础上，借鉴陈昆亭、龚六堂与邹恒甫，黄赜琳以及王文甫、朱保华的研究，令劳动投入为常数1，技术系数A=1，资本产出弹性α=0.4，公共品产出弹性β=0.4，ε=0.2，资本折旧率 δ=0.1，时间偏好 ρ=-0.02，相对风险回避系数θ=0.7，笔者模拟出财政支出规模及结构与经济增长非线性关系曲线图，如图2所示。

图2的Armey曲线显示，当政府支出与GDP的比值小于门槛值时，政府可以增加公共消费和支出，缓解社会有效需求不足的问题，而扩张的财政支出规模不仅保护了私人产权，还提供更多公共产品直接改善了社会投资环境，激励私人投资，促进经济增长。这表明政府财政支出规模和经济增长之间存在正的相关关系。但是，当政府支出与GDP的比值大于门槛值时，这意味着过大的财政支出规模可能造成机构臃肿和人浮于事，降低了政府工作效率，同时沉重的税负也打击了私人投资热情，挤出了私人投资，从而抑制了经济增长。这印证了财政支出与经济增长之间存在负相关关系的论断，即过大的财政支出规模不仅对私人投资产生挤出效应，也降低了自身的边际回报率，甚至需要更多的税收为其融资，进而扭曲市场资源的合理配置。

图2 财政支出与经济增长非线性关系图

同理，当经济性支出与社会性支出比重低于最优比重值时，经济性支出的增加有利于社会基础设施的完善，扶持基础产业发展，引导私人进入高新技术产业，就会促进经济增长。反之，就会抑制经济增长，而这意味着随着经济发展到成熟阶段，人均收入水平提高，社会对教育、保健、养老、失业及其他福利等社会性服务的需求日益增加，而经济性支出对经济增长促进作用有限，因此政府应承担更多的民生责任，增加社会性支出。这与Musgrave，Rostow提出的经济发展阶段论相一致，即一国或地区经济发展初期，政府应增加经济性支出，随着经济进入成熟阶段，政府应增加社会性支出。

毫无疑问，这些研究具有一定的参考价值。但不容忽视的是，一个国家的最优财政支出规模和结构与历史、文化、经济发展水平以及政治体制和行政管理体制密切相关，即使在一个国家内部，经济发展的不同时期和不同阶段也不会完全相同，也并不存在一个“放之四海而皆准”的临界值。因此，财政支出最优规模和结构是一个动态的变量，而不是一个静态变量。此外，财政支出最优规模和结构的估计与估计的技术方法以及数据样本的可靠性密切相关。随着估计方法的改进和数据的进一步完善，人们将得到不同的政府最优规模和结构的临界值估计。但是，可以肯定的是，财政支出规模和结构与经济增长之间确实存在最优临界点。

二、财政支出不能片面追求经济增长

总的来说，现在大多数研究都只是从经济增长的角度来评估政府最优规模及其结构，探讨这其中存在的Armey曲线所描绘出的非线性效应。然而，这是存在一定缺陷的。对此，十八届三中全会提出，““纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，这是政府现代化的重大突破，同时纠正“唯GDP论英雄”，也侧面说明“唯GDP论英雄”依然广泛存在。对此，我们要有清醒的认识。

一方面，财政支出是否有效促进经济增长还不足以成为判断政府规模与结构是否最优的一个准则。经济增长不等同于民生福利，仅靠经济增长这一单一手段是不能持续地推进民生福利的增长。特别是，经济发展的最终目的是人的发展和国民生活质量的改善，政府作为社会民生福利的主要推动者，其调控经济资源的最终目的应该有利于国民福利的增加。因此，财政支出规模与结构研究若仅仅考虑经济增长是不够的，应该考虑向民生福利的转型。换句话说，财政支出最优规模与结构并不以是否促进经济增长为终极目标，而是要看政府发展所处的阶段以及所处的社会经济环境。特别是，一个政府是否是一个有效的政府，不仅要关注经济增长“量”的问题，还要关注社会民生“质”的问题。

另一方面，锁定经济增长的财政激励机制容易导致财政具有盈利性的公共性危机。不可否认，“效率优先”对于欠发达国家来说确实具有很大意义。诸如，我国20世纪80年代初实施的领导干部选拔和地方经济发展绩效挂钩机制，的确有利于“做大经济蛋糕”。但是，一旦“蛋糕够大”时，不患寡而患不均，社会公平就必然成为一个关键问题，此时政府的天平自然应该偏向公平，提高社会福利水平，否则仍以Armey曲线规则为准绳衡量财政支出规模与结构最优临界值的做法，必然会引导地方政府重建设、轻民生，加重了财政盈利性的色彩，弱化了其公共性本质，更与当前所倡导的“包容性增长”以及构建和谐社会理念是相悖的。

事实上，瓦格纳法则就暗示着财政支出与国家经济社会发展到一定阶段密切相关。如果我们不分阶段，不分国情的将经济增长视为衡量财政支出最优规模和结构的唯一标准，就俨如刻舟求剑，背离社会最优的宗旨，更谈不上财政政策有效与否。同时，就政府职能而言，政府不仅要讲究经济效率（资源配置），更要关注社会公平（收入再分配和稳定经济发展），而且发展经济也不是政府唯一的职能，可持续的发展经济才是政府职能本质所在。

因此，基于政府职能以及国情，我国财政支出规模与结构都应该以公共性为主，即要以凸显公共性的社会福利为主，正如十八届三中全会所说，“让发展成果更多更公平惠及全体人民”；“紧紧围绕更好保障和改善民生”，那么，中国财政支出规模及其结构与社会福利极大化之间是否也存在Armey曲线所描绘的非线性关系？并且，与经济增长极大化目标相比，以社会福利极大化为目标的财政支出规模与结构存在什么不同之处呢？

三、我国的财政支出规模与结构的总体应然趋势

基于中国国情，按照Armey曲线规则，遵循以往学者们研究财政支出最优规模与结构的思路，笔者运用数据包络分析和Tobit回归修正估计发现，在经济增长极大化目标下，政府预算内支出平均最优规模为13.21%；在社会福利极大化目标下，政府预算内支出平均最优规模则为15.61%。由此可见，社会福利极大化目标下比经济增长极大化目标下的财政支出规模要有所扩大。

与之不谋而合的是，严成樑和龚六堂在Barro研究框架进步拓展，对最优财政支出规模和结构数理模型推导结论，进一步佐证了笔者的实证结论。他们的模型推导发现，经济增长率和社会福利都可以表示为财政支出规模和财政支出结构的函数，且数值模拟的结果显示财政支出规模与经济增长和社会福利之间都存在一个倒U型关系，即存在Amery曲线所示的非效应性效应，但是经济增长极大化的财政最优规模相对较小，而以社会福利极大化为目标的财政最优规模相对较大，同时经济增长率极大化对应的生产性财政支出比例要高于社会福利极大化对应的生产性财政支出比例。除此之外，严成樑和龚六堂还指出，财政支出结构与社会福利之间也存在一个倒 U型关系，经济中存在一个最优的生产性财政支出比例可以使得社会福利极大化，即也存在Amery曲线所描绘的非线性效应。［4］

由此可见，在我国大力提倡改善民生的背景下，财政支出规模及其结构与社会福利最大化之间也是存在Amery曲线所描绘的非线性效应，且与经济增长目标相比，财政支出规模要有所提高，同时财政支出结构也要有所调整，即要减少经济性支出而要增加民生性支出。那么，中国的现实情况如何呢？

四、我国财政支出的现实情况

中国的财政支出规模还有上升空间，同时财政支出结构不合理，绝大多数地方政府都重建设而轻民生，而且重建设的情况非常严重，这与中国的特殊国情有莫大的关系，需要进行调整。

（一）财政支出规模尚有上升空间

20世纪80年代以来，我国财政支出占GDP比重总体保持着先降后升的态势。1980年财政支出占GDP比重高达27.03%，连续两年下降后于1983年小幅回升到23.64%，此后一路下滑到1996年的11.15%。受1994年分税制改革影响，这一比重停止下降，并在1998年积极财政政策实施后出现明显上升态势，2003年达到18.15%，2004年又小幅下降到17.82%，之后逐年回升，2011年达到23.02%。尽管如此，我国财政支出占GDP比重平均在18.13%，与世界上其他国家相比，我国财政支出规模占GDP比重仍然偏低，既低于发达国家30%以上的平均水平，也低于发展中国家26.4%的平均水平，如图3所示，。因此，我国财政支出规模应该还有一定的上升空间。

图3 1980-2011年中国财政支出占GDP比重

（二）财政支出结构不合理

考虑到从2007年开始，我国财政支出统计口径发生了变化，在此分析2007年后全国以及东中西部地区财政支出结构的变化，剔除国防支出、外交支出、公共安全、武装警察部队支出等维持性支出，将财政支出分为经济性支出和民生性支出两种。其中，民生性支出包括教育支出、社会保障与就业以及医疗卫生支出，除此之外都是经济性支出。

如图4所示，2007年至2010年期间，全国经济性支出占财政支出比重从一直是上升趋势，分别为43.40%、43.74%、49.39%，而 2010年有所下降，为46.59%；民生性支出占财政支出比重明显低于经济性支出占财政支出比重，分别为29.25%、29.67%、28.88%、29.47%，变化几乎不大。总体上，近几年我国整体导向还是经济性支出占财政支出比重要远高于民生性支出占财政支出比重。

图4 2007-2010年中国经济性支出与民生性支出占财政支出比重

图5与图6显示了我国东中西部地区民生性支出与经济性支出各自所占财政支出的比重。从图6与图7的对比中可以看出，各区域的民生性支出明显低于经济性支出，民生性支出比重都在40%以下且有明显差别，而经济性支出都在40%以上且差别不是很大。由此可见，各区域都是“重建设、轻民生”，而且各地区在重视经济性支出程度上都差不多，但在重视民生性支出程度上却有所差别，总体上是经济最发达地区民生性支出所占比重越少，特别是2010年各区域的民生性支出有明显下降，这与我国在2008年开始采取四万亿投资刺激经济增长计划有莫大的关系。

图5 2007-2010年中国东中西民生性支出占财政支出比重

图6 2007-2010年中国东中西经济性支出占财政支出比重

五、启示与政策建议

从经济社会发展现状，特别是从关注民生、保障民生、改善民生的角度考虑，我国当前应适当提高财政支出规模并优化财政支出结构。但是，我们认为构建社会福利极大化的民生财政政策时，首先要厘清以下几个问题：

一是财政支出规模和结构的最优标准会受到经济发展阶段中政府职能定位的影响，并没有一个绝对的标准，即不同时期的政府职能范围大小决定了财政支出的最优规模和结构。如果不论经济发展阶段、外部条件的动态变化，而一味地以经济增长作为评估财政支出最优规模和结构的永恒准则，不仅不能客观有效地测度财政支出的最优规模和结构，科学地判断财政政策的有效性，而且也背离了经济问题向民生问题回归的现实。因此，我国当前财政支出最优规模和结构考核指标体系的设置，要充分反映经济、社会和人的全面发展，而不能片面地用经济指标来考核。

二是经济增长是有限的，而质量的改善是无限的。经济增长的最终目的是人的发展和国民生活质量的改善。当经济达到一定规模时，仍以经济增长为财政支出最优规模和结构的评估指标，将影响财政支出最优规模和结构评估的客观性、准确性和权威性。而且，市场经济下的政府应该是公共服务型的政府，政府规模不仅应以经济增长为标准，更应从保证政府为人民提供“有量有质”的公共服务的职能标准出发，寻找政府最优规模。这既能保证经济增长的需要，又能充分体现政府对社会公众需求的关注，最终达到富国强民的目的，获得公众对政府最大满意度的最佳结果。

三是许多有关社会福利的消费性财政支出也具有生产性财政支出的功能和性质。比如说，政府对医疗卫生的支出可以提高人的健康水平，进而提高人的社会福利水平，同时随着医疗卫生支出增多，人的健康水平也就越高，越有利于提高劳动者的生产效率，促进经济增长。从这一点来看，改善民生和促进经济增长这两个目标并不矛盾。因此，政府调整支出结构，增加社会性支出，提供更多与民生状况改善直接相关的公共产品与服务，与经济增长并不冲突。

综上所述，我国财政政策在保民生的基础上，既要满足逆周期调节和推进结构调整双重需要，又要同时锁定稳增长、调结构、控物价和防风险等多重目标。具体而言，可以从以下几方面入手：

一是加强对财政支出政策的引导。十八届三中全会提出，“完善发展成果考核评估体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。基于此，政府要积极改变官员的政绩考核机制，将地方有关民生的项目建设纳入绩效考核。此外，政府还要在破解保密性原则，秉承十八届三中全会提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度”精神。在实现信息透明化的基础上，建立预算资金绩效评估体系，实现全口径监督、全过程监督以及动态化监督，从而使得政府可以及时有效地了解相关信息，降低财政资金使用风险，保证财政资金使用的安全性和规范性。

二是坚持财政支出政策创新。创新是人类发展的源动力，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到了44次创新，可见是极为重视的。中国经济社会发展中不断涌现新问题、新情况,特别是当前财政支出结构由轻民生向重民生转变，而传统的财政支出政策工具以及手段已经捉襟见肘，难尽如人意，因此财政支出政策创新迫切性不断增强。诸如，如何破解地方债？如何保护生态环境？如何支持中小企业发展？等等都需要应用多种财政支出政策创新工具组合，搞好财政规划，提高财政整体运行效率，从而提高人民福利水平，实现政府的有效管理。

［1］Armey，R.， 1995， The Freedom Revolution ［M］.Washington，DC:Rognery Publishing Co.

［2］A.González， T.Terasvirta and D.van Dijk， 2005，Panel Smooth Transition Regression Models ［R］.SSE/EFI Working Paper Series in Economics and Finance，No.604.

［3］A.González， T.Terasvirta and D.van Dijk， 2004，Panel Smooth Transition Regression Modeland an Application to Investment under Credit Constraints［R］.Working Paper， Stockholm School of Econom-ics.

［4］严成樑，龚六堂.最优财政政策选择从增长极大化到福利极大化［J］.财政研究，2012（10）.