浪费能源违法吗——展望《节约能源法》的修订

文/ 周纪超

对于法律而言，绝大多数是为了限制公民的某些活动和行为的，以便保护更广大公民群体的公众利益。节能和环境保护的法律也属于此类。

从反面来看，节约的反义词是浪费，那么节约能源从立法的角度看，就是需要禁止、制止、乃至惩罚能源浪费的行为，这些行为包括从能源的开采、加工转换、输送、终端使用这一燃料循环。由于这一燃料循环的任何一步都有可能对自然环境和居住环境造成污染，因此，节约能源的一个附带的效果应该是对环境保护的促进作用。

从正面来看，就需要提倡、鼓励甚至奖励节约能源的行为、节能的技术和设计。然而，奖励不应该成为主要的手段。大家形成了一种自觉的公德意识和行为，其效果好得多。

对于污染物的排放而言，即便有时没办法目视，也可以通过测量仪器比较准确地加以监控。获得了数据后的处理各国情况不同，严格的有，不严格的也有，但是通过监控技术来监督是可行的。但这并不代表对于排放者经济上合理，所以出现违法排放造成污染的情况也并不少见，因为能源的浪费行为要复杂得多，目前的节约能源法基本上无法有效地遏制生产生活中的能源浪费行为，其主要原因在于难以界定：什么叫能源的浪费，什么又不是浪费或者节约能源。其内根本的原因是由于能量的不可见造成的。

对无比复杂的用能系统加以监控是一个巨大的技术考验。目前全世界还没有可行的模式用于借鉴、参考，政府也不具备能力开发出这样的系统。这种系统需要汇聚较高的创新能力，这种能力只能来自市场的竞争。这个事实不能置之不理，因为再美好的立法没办法具体落实，也只是想法而不是“法”。我们努力要建立起能耗的全国监控系统，即便能覆盖万家、十万家甚至百万家，其实也是无济于事——获取数据和通过处理数据来指导现实的节能工作并取得效果完全是两码事。换言之，通过陈旧的计划和指令性经济思维和办法不可能有效地应对需要通过市场化手段来约束的问题。

浪费是很复杂的社会现象。无论是在家里还是在单位，无论是国有还是个体私有，无论是国内还是国外，浪费无处不在，只是形式、程度不同。即使如此，也极少有人会故意浪费能源。

而污染物的排放则不同，绝大多数的污染物排放都是故意的，因为污染人能够从这个行为中获得金钱效益，并且违规风险可控，大不了也就是被罚款。从这一点来看，对于能源而言，只要能源不是免费的，用能单位（包括能源的生产单位）从浪费能源中得不到好处，也没有企业管理者会故意让自己的厂子、设备和设施，以及人员经常处于长期的、故意浪费能源的状态。

我们可以基本认定任何需要能源作为动力的现代生产设施，能耗的高低既是考量其工艺和技术先进性与否的一个重要因素，也是投资决策者需要衡量的一个标准。在做出投资决定时，投资者是选择了他们认为最适合自己的节能技术的。世界上没有完美的工厂，按照“法不责众”的原则，难以通过设置法律条款来加以强迫，一定需要别人采纳某中的技术和工艺，但通过强制淘汰需要慎之又慎。因为只要在寿命周期内，就需要鼓励使用，否则，不是变相地浪费设备了吗？这不符合循环经济和资源充分利用的原则。

最有说服力的，是英国的詹姆斯·瓦特改良蒸汽机引发了第一次工业革命。新型蒸汽机取代老式蒸汽机，在全世界快速普及和应用，起到提高能源效率的作用。现代的设计会故意使用瓦特前的蒸汽机吗？会使用马拉泵来抽水吗？现实点看，只有极少、极少的人会故意选择能耗高的，也就是落后的生产设备和工艺，因为这样在市场上无法获得竞争优势。当然，即便大家都是用瓦特的蒸汽机，也不能保证每个蒸汽机的效率都是一样；即便机器都是一样，也不能保证每个使用者的水平、经验、技能都一样，最后总会有差距。换个角度看，政府能通过加大奖励力度来让无数个中国的“詹姆斯瓦特”脱颖而出吗？这个世界上哪个大发明家是靠政府的鼓励来获得成功的呢？没有。政府的作用是在于推广这些成熟的，或者是具备大规模推广的技术，而不是自己搞节能发明。

在瓦特改进蒸汽机以前，我们怎么淘汰其他的蒸汽机，或者马拉水泵呢？有了电灯后，谁还会点煤油灯、豆油灯呢？不过，即便可以发现有些需要淘汰的、落后的工艺和设备，难道使用新的技术就一定一劳永逸地解决这个问题？用不好新技术可能造成更大的浪费，这一点在中央空调领域表现明显。我们认，为集中式的空调比分体式的节能，但在现实生活中恰恰相反。因为新的技术很复杂，操作者往往不能马上掌握专门的技能，结果是反而没有分体式空调综合能耗低。可见，判断设备是否节能是个非常专业的工作，判断工艺节能与否那就更专业了，这不是现代化市场经济的专业化大分工的结果吗？如何通过法律的规定就能够获得这些需要市场里的成千上万人参与才可能达到的效果呢？好的工艺和系统肯定有，但是那是商业和技术的秘密，即便你有心，别人也不一定愿意卖给你。

总结下来，从市场经济的视角看，能源浪费不是普遍的现象，至少不存在主观故意的浪费，这是节能与环保的最大区别。我国在推行市场经济的当下，需用市场经济的观点来考查节能，以及与之相关的能源浪费现象。现行的《节约能源法》没有全面地阐述能源浪费的描述，以及惩治办法，遍览《节约能源法》只有四处提到了“浪费”这个词。这些地方涉及的内容只是笼统地提及需要制止“浪费”，此外，该法具体条文中也只提到了四次“合理用能”。合理是个模糊的概念，在现实中，如何鉴定是个大难题，不具备完整的可执行性。既不明确“能源浪费”，也不能确定“合理”的范围，这是《节约能源法》的不完善之处。

现行《节约能源法》第一条说：“为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”。提高能源的利用效率不错，但从上面瓦特的例子可见，这个世界上短期内不会出现诸如瓦特之类的革命性的节能技术，因为作为现代工业基石的锅炉和电动机已存在了百年，本身的技术能源效率不可能获得突破性的提高。行政的推动力再大，也不会马上奏效。节能技术需要调动市场的力量，需要加大保护创造力和知识产权的力度，如果英国没有比较好的专利保护法律和健全的执法体系的话，那么瓦特还只是个无名之辈吧！

《节约能源法》第三条说：“本法所称节约能源，是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。”其实，“技术上可行”也好，“经济上合理”也罢，最好的裁判是市场，而不是政府。我们有理由认为，每个企业家，包括个人都是在自己认为“技术上可行、经济上合理”的框架内用能的。政府的优势是信息的扩散力，而不是技术研发和提供资金。政府也不可能代替个人，特别是私有企业来垄断能源的使用，以便实现全社会的“技术上可行、经济上合理”的用能。

再翻开《节约能源法》最后篇幅较长的“法律责任”这一节，处罚的内容并不是具体的能源浪费行为，而是涉及诸如是否有能源评价、是否买节能产品和设备、淘汰没淘汰的工艺和设备、是否有报送节能报告、是否有能源计量表具、是否有节能负责人等。我们是不是可以反问，从“十一五”期间实施《节约能源法》至今，全社会受到这些法律处罚的例子并不多，节能法看似执行得不错，实际上其节能任务还是没有完成，说明节约能源法并没有很好地指出问题，并对如何解决问题给予很好的引导。一个关键的原因在于，我们是否抓住“违法的浪费能源的行为”。再从宏观的角度看，是不是这部法律并没有很好地落实以市场经济的观点来看立法这件事呢？全国人大常委会也多次呼吁要建立高质量的法律。所谓高质量的法律，是指既要有法律，这个法律又要符合社会的实际情况，并且能够达到或者尽量达到预期的目的。

在《节约能源法》中有些地方还与现行的法律有冲突，比如，第六十六条中指出，“国家实行有利于节能的价格政策，引导用能单位和个人节能”，随后“对钢铁、有色金属、建材、化工和其他主要耗能行业的企业，分淘汰、限制、允许和鼓励类实行差别电价政策。”。这种利用价格杠杆，实行差别电价的政策听起来有道理，而根据《中华人民共和国电力法》第四十一条的规定，“对同一电网内的同一电压等级、同一用电类别的用户，执行相同的电价标准。”又不可以采取差别电价、惩罚性电价或者歧视性电价的政策，这表明无法实现法律的统一，不加以修正将是个很大的隐患。

节约首先来自生活和社会的必须，这只有在能源严重匮乏时，才有其必要性。保护环境和应对气候变化是节约化石能源的效果，而不是设立节能法的出发点，因为我们还有环境保护法，以及应对气候变化的规范，不好混在一起。《节约能源法》没有很好地回答这个问题。从节约能源法执行的实际效果来看，我们进口原油所占的比例越来越高，大气污染遍及全国，这是表象。更严重的问题是，除了煤炭的价格目前有了大幅度的降低外，电力和石油、天然气的价格并没有出现大幅度的下降，甚至连下降的任何迹象都没有。那么我们节约的效果何在？按照市场经济规律，通过供应和需求曲线的交点确定价格，如果我们的节约能源行动确如公开的那样，我们的能源价格应该会大幅度下降。也许可以说，其实我们并没有实现什么真正的能源节约，有些数据和报告中的所谓成就，很多都是杜撰出来的呢？或者我们的节约行为并没有达到可以有效抑制价格上涨的压力，即从结果来看，其实没什么用呢？

作为参考，我们再看看另一个行业的节约。自国家反腐败以来，舌尖上的、脚尖上的、眼中的节约成效令人瞠目结舌：对于高档的烟、酒、礼品，以及大排量的车、五星级酒店、高档饭馆、旅游景点、各种进口奢侈品的消费大幅度下降，有人甚至量化说，这限额措施拖累了GDP 增幅达到了0.3 个百分点。节约的效果是让某些奢侈品的价格大幅度缩水，比如，长江刀鱼的价格从4000元降到1000 元，甲鱼从60 元下降到16 元。供需在强制的节约下打破了平衡，供应方只好通过降价来促进销售，如果这招不能奏效，那么只好停止供应这样的商品或服务。吃的喝的和能源不同，但是从供应和需求的角度看也不是完全不同。舌尖上的节约导致餐饮业和奢侈品价格的下降，但是全社会能源的节约未能奏效，或者没有如餐饮业一般，这个需要政策的制定者反思。回想2009年、2010年的拉闸限电，以及轰轰烈烈的节能减排，我们自然会问，节约既没有导致降价，也没有很有效地保证供应促进生产，那么这个节约的运动肯定有毛病。

我们目前的能源组合中，石油的进口率占到50% 以上，超出了国际公认的安全警戒线，我们太依赖于进口的石油。这个石油大部分来自于中东、非洲，以及南美洲，这些地区远离我国，海上运输线不在我们能够完全保护的能力之内，有些国家的政局不是很稳定，这些现实构成了对国家能源安全，乃至国家安全极大的隐患，需要通过节约能源，特别是节约石油来加以缓解。此外，在实现生态文明的进程中，需要通过提高全社会的能源使用效率和鼓励创新来提高我国的国际竞争力。与此同时，还需要减少本土化石能源循环中对生态环境的破坏，通过提高非化石能源在能源供给中的比重，成为负责任的世界大国，这才是节约能源的根本目的。

目的尚不明确，执行起来自然很难。全国人大常委会今年的立法工作已考虑到修订《节约能源法》（以下简称“节能法”），但如何能摆脱为了修订而修订，为了节能而节能的形式主义，说清楚哪些行为是属于浪费能源，以及如何处罚，并且与其他的法律和谐统一，是需要引起审慎思考的。我们需要记住，不违法的就不能惩处，这是法治的基本，也是节能法在修订时，需要着重加以解释并且在现实中加以落实的。节能法的根本目的不在于如何促进节能技术进步（因为我们还有《科学技术进步法》），其目的在于提高我国的能源安全，减少石油的消费，同时从整体上提高我国的国际竞争能力。