韩国的治理难题：新经济自由主义下的社会妥协

王晓玲

新经济自由主义对韩国国家治理的挑战尤其巨大。因为韩国经济是“财阀经济”[1]，新经济自由主义改革导致经济系统的均衡进一步被破坏，随之而来的是社会危机：两极分化加速、不同人群围绕发展道路的对立意见更加尖锐。如何在推动经济发展的同时引导全社会达成妥协，化解社会危机，一直是韩国国家治理中最紧迫的问题。本文将分析新经济自由主义改革以来韩国所面临的治理危机，总结韩国政府的应对策略，并对其效果进行评价。

社会矛盾激化与国家治理危机

韩国在二战后快速实现了工业化，但代价之一是发展不均衡。由于国内市场狭小，韩国政府集中资源培育了少数具有国际竞争力的财阀企业。军政府垮台后，政府主导经济发展的时代也结束了，韩国出现了“强企业、弱政府”的格局。但韩国有“终身雇佣”的企业文化，工会有强大的协商能力，这种力量均衡是很长一段时间里劳动者收入与经济同步增长的重要原因之一。然而1997年亚洲金融危机席卷韩国后，韩国政府应国际货币基金组织（IMF）的要求进行了新经济自由主义改革，通过劳动力市场自由化改革，企业拥有了“集体解雇权”和大量雇用“非正规职”[2]的权力。此后，韩国失业率迅速上升，青年人就业困难，四五十岁的劳动者被迫退休，非正规雇佣的比例也跃居经济合作与发展组织（OECD）国家第一位。雇佣不稳定加剧了消费萎缩和国内经济低迷。财阀企业的海外投资引发了国内经济空洞化，财阀企业在国际市场上持续盈利，但中小企业却局限于国内市场，并且需要与财阀的全球供货商竞争，经营越来越困难。财阀企业消化就业需求的能力低于中小企业，中小企业倒闭与失业、消费萎缩和国内经济低迷之间形成了恶性循环。

随着资本市场自由化，海外资本收购了韩国的银行和企业，进入了股票市场，这些资本大多涌入了盈利能力强的大企业。韩国原本制定了一些法规用于限制财阀扩张，但向外国资本开放市场后，为了抵抗外资的兼并，政府不得不取消此类法规，财阀的扩张因此变得更容易。1997—2010年，韩国前30大财阀的平均资产总额增长了2.65倍。与此同时，财富在财阀内部进一步集中，2010年前五大财阀的销售总额占韩国GDP的55.7%，2012年十大财阀旗下上市公司的利润占所有上市公司利润总和的80%。[3]财阀企业与中小企业、出口经济与国内经济之间的两极化现象日益严重。表现在劳动力市场上，掌握核心技术的大企业劳动者薪酬不断提升，而大部分劳动者却难以找到稳定工作。

经济系统的上述变动引发了两大突出的阶层问题。一是中产层流失、社会两极分化;二是催生了愤怒的“经济危机世代”。1997年，韩国中等收入家庭的比例曾占72.7%，1998年跌到67.9%，此后中产层比例持续下降，2011年降至63.8%。韩国人的主观感受比客观数据更悲观，2012年8月的一项调查显示，认为自己是中产层的韩国人只占46.4%，50.1%的受访者认为自己是低收入层，19.1%的受访者认为近五年自己的阶层地位在下降，98.1%的受访者认为今后阶层上升移动很难。[4]在中产层普遍感到危机的同时，高收入家庭与低收入家庭的比例同时上升，收入差距不断拉大。韩国统计厅的数据显示，高收入人口从1997年的8.7%上升至2011年的15%，而相对贫困[5]的人口从1997年的8.7%增长到14.9%。1997年收入最高的20%的家庭与收入最低的20%的家庭的收入比为3.97，2011年上升至5.96。阶层结构的变化导致韩国的社会矛盾越来越带有阶层对抗的性质。

韩国的劳动力市场在从终身雇佣向灵活雇佣转变的过程中采用了“老人老办法、新人新办法”的原则。1997年金融危机后走出校门的“经济危机世代”遭遇了更加严酷的就业寒潮。以2012年为例，青年就业率为40.8%，一半以上的青年人处于失业、求学、接受职业训练或者放弃就业的状态。而韩国教育开发院2009年的研究发现，在青年就业者中能够成为大企业正规职职员的只占10.3%。“经济危机世代”的成长环境优越，对生活质量的要求较高。他们为了求职投入了更多的时间和金钱，有较高的文化素质和技能，但仍难以找到高质量的工作。他们因平均月收入只有88万韩元而被称为“88万元世代”。88万韩元仅够维持基本的生活需求，年轻人在大城市里只能租住很小的房子甚至是阁楼和地下室，他们放弃了储蓄，结婚年龄大大推迟，很多人结婚后迫于经济压力而放弃生子。与之前的世代相比，他们的人生是“残缺”的。他们的父母和兄长普遍经历了阶层地位上升，但“经济危机世代”却面临着阶层地位的下降，因此充满了挫折感和愤怒。他们是成长在韩国民主转型之后的一代人，有着挑战权威的习惯。他们也是熟悉现代通讯手段的一代，是活跃的意见表达者。因此，“经济危机世代”的不满情绪对韩国执政者而言是巨大的压力。

韩国的治理模式：寻求妥协

威权政府时代，“发展优先论”使韩国经济的不均衡发展获得了合法性。政府通过金融和政策法规很大程度上控制着财阀的发展，称财阀企业是韩国人的企业，是出口功臣，其发展最终将为全体国民带来福利。但1997年之后，政府对财阀企业的制约能力减弱，财阀企业超越了国境，普通民众再难看到财阀企业发展带来的红利。在国内，韩国社会对财阀垄断的批评声越来越高，外部压力又要求韩国政府尽快完成新经济自由主义改革。在这样的背景下，韩国政府选择引导全社会在新经济自由主义的道路上达成妥协，以化解经济改革可能引发的社会危机，推动韩国的经济和民主文化持续发展。

一、经济社会政策的妥协：新经济自由主义改革与社会福利建设并举

在1997年的金融危机中，韩国按照IMF等国际组织的要求迅速进行了新经济自由主义改革，实现了汇率自由化、金融独立化、企业管理市场化、劳动力自由化和贸易自由化等改革。时至今日，韩国一直奉行上述政策，并且积极融入经济全球化，与欧美等多数国家签订了“自由贸易协定”，在2008年的全球经济危机中也倡导自由贸易。

在新经济自由主义的影响下，很多福利国家都减少了福利开支。但韩国为了预防新经济自由主义改革引发巨大的社会动荡，仍然启动了社会福利建设的快进键。这段时期的福利制度改革包括：扩大失业保险的适用人群，使得从所有企业里失业的正规职职员和非正规职员工都能领取失业保险;将城市个体经营者纳入退休金制度的适用范围，至此所有国民都成为养老保险制度的适用者;设立“国民医疗保险管理工团”，陆续将各种工会都合并在内，实现了医疗保险并轨，名为“国民健康保险单一制度”;将意外灾害保险的适用范围扩大到所有企业。失业保险、养老保险、医疗保险和意外伤害保险构成了第一层社会保障网。2000年10月，韩国又颁布实施了《国民基本生活保障法》，由此构建起了第二层社会保障网，对国民生活提供最低保障。这两层社会保障网建成后，以往各自独立的社会保险与公共救助制度能够相互配合，韩国拥有了完善和普遍的社保体系。[6]此后的十多年里，韩国历届政府都将完善社会保障制度作为民生政策的重要内容，努力提供更贴近国民需求、更便利、更高效的社会保障服务。例如，政府多次修订了《老年人福利法》，针对老年人基本生活保障、文化生活、教育、医疗、再就业等方面的服务变得越来越细致。政府不断增设育儿设施，向多子家庭提供育儿补助金。在医疗保险领域里，越来越多的诊疗项目被列入保险金支付范围。在教育领域里，政府为中小学生提供免费午餐，向大学生提供无息甚至低息贷款。

社会福利制度是自由市场经济的稳压器，但是它在缓解社会矛盾方面的效果是有限的。一是韩国作为危机应对型的福利国家，其稳定性较差。韩国的福利制度并非形成于经济发展黄金期，而是国内经济停滞、国际上福利国家正在缩减社会福利的时期。由于国内经济持续低迷、失业率上升、就业年龄推迟、人口老龄化，韩国人非常担心现有福利制度的可持续性。二是社会福利制度虽然为人们的基本生存提供了保障，但缓解两极分化的作用有限。而且韩国社会进入“经济停滞期”的时间较短，“经济高速增长期”的生活方式、人生规划仍然左右着人们的思维，曾经在勤奋工作、忠实于企业、为家庭奉献中寻找人生意义的韩国人还难以接受没有固定工作岗位的现实。人们由于雇佣不稳定而产生的无归属感和挫折感是社会福利制度无法抚平的，工作才是最重要的福利。

二、政治权力的妥协：向市民社会开放参政权利

韩国政府在启动新经济自由主义改革的同时推动了市民组织的快速发展。1998年底，韩国出台了“非营利民间团体支援法”，将对市民组织的财政和行政支援制度化。韩国对市民组织的支援金额在1990年为844亿韩元，1998年增长到2860亿韩元，[7]其中大部分支援都给了与政府执政理念相近的市民组织。不仅如此，民主工会组织也获得了合法参与政治活动的地位，2000年民主劳动党正式成立。

金大中政府时期，“劳资政委员会”的成功是政府通过政治让权、政治协商而推动经济自由主义改革的一个典型案例。为了推动劳动力市场自由化改革，金大中政府倡导劳资双方在政府的斡旋下进行协商，为此成立了“劳资政委员会”。工会对这一协商非常抵触。为了换取工会的配合，金大中政府以允许公务员和教师行业组建工会、允许参与协商的工会组建政党作为妥协，并且让工会参与失业保险和基本生活保障等社会福利制度的设计。政府虽然让工会参与协商，但目的是为了完成改革，因此在协商过程中不断向工会施压，后期还在“劳资政委员会”中增加了“社会公益委员”。“社会公益委员”大多是活跃在各类市民组织里的律师、教授和研究人员，立场与工会不同，他们的参与使工会面临更大的社会压力。各种压力最终迫使工会接受了改革方案。

继金大中之后，卢武铉提出了“参与政府”的概念，积极鼓励市民社会参与国家治理，称要建立一种“政党与市民组织的协商制度”。卢武铉在青瓦台内设立了“国民参与首席室”，用于听取市民社会的意见，并在政府很多部门内设有委员会。市民组织的领导人以委员会为平台，参与到国家管理中。卢武铉政府还积极利用互联网，总统以及政府机构都在网上公开其政务活动以及政策议题，通过“互联网政府”与市民展开讨论。经历了金大中和卢武铉两任政府后，“参与”的政治文化已经成熟。因此，继卢武铉之后的李明博和朴槿惠虽然来自保守政党，[8]但其政府仍然继续支持市民组织，并且在重大议题上与市民社会协商。

市民社会参政有很多积极意义，不但有利于促使各种利益群体达成共识，而且市民组织成长起来后对政府和财阀都起到了监督作用，维护了公平正义，使民众感到自己可以有所作为，这也有利于缓和社会矛盾。例如，市民组织在2000年国会选举中发起的“落选运动”以及2002年总统选举中发起的“大选监督运动”[9]都有力地打击了官员的贪污腐败。同样由市民组织发起的“小股东运动”则提高了财阀企业的透明度，强化了小股东对财阀企业的监督力量。对政府而言，市民社会也是制衡财阀的重要力量，这种力量制衡也有利于达成社会妥协。

但市民社会参政也有其负面影响。一是削弱了政府的执政能力。在韩国，市民社会掣肘政府的案例非常多。例如，2008年的“牛肉风波”以及“韩美自贸区批准无效运动”大大延迟了韩美自贸区的生效期，还有很多大的基础设施建设也经常因为环保组织、当地居民等各种组织的阻挠而建建停停，造成了很大的财政浪费。二是市民组织往往为特定的利益集团代言，其需求很可能违背韩国人的整体长期利益。三是市民的政治参与经常以“街头参与”、“互联网参与”的形式出现，容易丧失理性而变得偏激，激化社会矛盾。

三、发展理念的妥协：倡导经济民主化改革

韩国实际上一直走“发展优先”的道路，但却倡导“经济民主化”。1997年金融危机以来，韩国经历了两任来自进步阵营的总统和两任来自保守阵营的总统。进步阵营总统金大中与卢武铉都积极倡导经济民主化改革，但迫于国内外的经济环境，他们实际上遵从的还是“经济发展优先”的理念。恰恰是金大中政府完成了新经济自由主义的改革，打破了雇佣稳定，并在海外资本的威胁下放松了对财阀的管制。卢武铉上台后曾经出台过“非正规职保护法”，但由于企业不配合，最终收效甚微。卢武铉公开承认“权力已经从政府转移到企业”，称要建设“亲企业”的环境，并且积极推动了韩美自贸区协商。接下来的李明博更是“汉江奇迹”时代的代言人，通过“五大江开发计划”[10]和“747计划”[11]等具有鲜明的“经济开发时代”特征的选举公约赢得了选票，上台后放松了对财阀的管制，还减免了大企业的税收。

但是，“经济民主化”的呼声在韩国越来越高。在韩国，“经济民主化”主要是指对财阀进行监管，限制其扩张，维护市场公平竞争，保护中小企业，增加雇佣稳定，从而实现对社会财富的更均衡分配。“经济民主化”在韩国渐渐成为公平正义的代名词。2000年以后，保守派在历次竞选中也越来越强调民生，在这方面与进步派的差别越来越细微。2012年的总统选举中，朴槿惠反而成了“经济民主改革”的代言人，把经济民主改革作为头号选举公约。在竞选过程中，朴槿惠批评追求增长数据的外在经济发展，提倡“让全社会都感到温暖”的“幸福发展”。

受经济结构的制约，“经济民主化改革”在现实中很难进行。财阀企业已经成为韩国经济的主体，是韩国经济的竞争力所在。通过强制解散等措施根本上解决财阀垄断的时机已经不存在。而在激烈的国际竞争压力下，政府很难说服财阀向中小企业和劳动者让利。韩国历届总统都曾信誓旦旦地承诺“经济民主化改革”，上台后却都不见成效。政府的“经济民主化”口号反映了民众的需求，起到了缓和阶层矛盾的效果，但改革成效却与民众的期待相差甚远，长远来看反而引发了国民对政治的不信任。

结  论

韩国在实现了政治民主化后不久经历了新经济自由主义的改革。两次转型后，政府主导经济社会发展的格局被完全打破。当前，韩国的权力结构由强企业、弱政府和愤怒的社会组成。在新经济自由主义改革中，政府将经济权力让给了财阀企业，为了领导全社会达成妥协，政府又向市民社会让出部分政治权力。韩国政府这种以新经济自由主义为主、以经济民主化改革为辅，开放参政空间、努力寻求社会妥协的国家治理模式总体上是成功的。韩国没有出现大的政治社会动荡，大多数年份里保持着5%左右的经济增长，人均年收入超过三万美元，民主文化也日趋成熟。但是韩国目前达成的社会妥协很不稳定，经济系统的不均衡在加深，社保体系不稳定且没有完全化解阶层矛盾。化解社会矛盾的关键是增加就业，但就业机会却握在企业手中。经济民主化改革的停滞使国民对政治充满了不信任。2011年韩国“特任长官室”针对韩国社会的信任问题所进行的调查显示，韩国人中信任政党的占2.9%，信任国会的占2.9%，信任青瓦台的占3.4%。随着愤怒的“经济危机世代”人口持续增加，如何化解社会矛盾、在发展道路上不断达成妥协，仍然是今后韩国国家治理中的严峻课题。

（作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员）

（责任编辑：张凯）

[1]具有以下四个特点的企业集团被称之为财阀：一是由多个企业构成，经营范围涉及多个产业;二是集团内企业之间存在复杂的资本与商品流动，单个企业在必要时会为集团整体利益作出牺牲;三是所有权和最终支配权属于某个家族;四是经济规模庞大。针对财阀的研究习惯上把经济规模列前30位的财阀作为研究对象，而三星、现代、LG、SK、乐天五大财阀的影响力尤其巨大。

[2]韩国把两年以下的短期合同雇佣、以日为单位的雇佣、兼职雇佣以及外包劳务雇佣统称为“非正规职雇佣”。与之相比，“正规雇佣职”的劳动合同上不写明雇佣期限，在工会的压力下，企业无充分理由无法单方解除雇佣合同。

[3]朴英爱：《危机后韩国经济面临的困境与出路》，载《东北亚论坛》，2011年第5期，第79—80页。

[4]现代经济研究院经济研究本部，“韩国经济周评：中产层丧失自信”，http：//www.hri.co.kr（上网时间：2012年8月20日）

[5]收入低于收入中位数一半即被视作相对贫困人口。

[6]金成垣：《福利国家形成的韩国式经验》，载《社会保障研究》，2007年第1期，第115-117页。

[7]【韩】李英浩：《对金大中政府与非政府组织之间关系的研究》，载《韩国政治学会报》，2000年第4期。

[8]韩国存在两大政治阵营，保守派和进步派。保守派强调经济自由主义，长期以来被视为既得利益集团的代言人，而进步派更强调社会分配。

[9] 2000年，非政府组织“经济正义实践联合”和“参与联带”在国会选举期间发起了“落选运动”，460多个非政府组织共同参与了这一行动，组成了“总选联带”。“总选联带”对候选人进行了调查，对其中有贪污嫌疑的、反对改革的、煽动地域感情的候选人进行了曝光。“总选联带”共选出了86名“落选对象”，结果86人中有59人落选。2002年的总统选举中，又有300多个非政府组织组成“2002大选选民联带”，对大选进行了有组织的监督，促使候选人公开了选举费用。

[10]对韩国的五条河流进行整治开发。

[11]实现7%的经济增长率，将人均收入提高到四万美元，使韩国成为世界第七大经济强国。