推进以村镇融合为特色的就地城镇化

潘素梅+周立

摘要：中国特色的新型城镇化意味着农村不是城镇化规划之外的因素，而是同等重要的另一方面，城镇化与农村发展应该同步推进，而农业转移人口的城镇化却是一个漫长的过程。总结欧洲发达国家在城镇化与农村发展方面的经验，考察湖南省汉寿县城乡一体化的实践发现：就地城镇化，即在新村镇经济社会融合、基础设施到位、基本公共服务健全的基础上，让短期内无法实现城镇化的约占中国总人口40%的适度集中居住在村庄的人口享受到发展福利，是城镇化与农村发展协调推进的新思路。以村镇融合为特色的就地城镇化，可以促进居民生活水平和当地经济增长，实现城镇化和农村发展的双赢。

关键词：就地城镇化;农村发展;村镇融合

中图分类号：F291文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）11-0057-06

一、引言

从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”“促进城镇化和新农村建设协调推进”这三点可知，新农村建设和新型城镇化建设不是造城运动，而是着眼于城乡居民一视同仁地享受基本公共服务，实现人的发展。但是，实现“以城市群为主体形态”“有序推进农业转移人口市民化”①这一国家新型城镇化规划目标却是一个漫长的过程。因为，从2011年起，中国的城镇化率超过了50%，并且逐年上升，到2013年时达到了53.73%。按此估计，2030年中国的城镇化率将达到70%，此时仍有4.5亿农村人口，相当于整个美国、日本、加拿大人口数的总和。这意味着，在未来数十年内，仍将有数以亿计的人口长期在农村工作和生活，农村不可能消失，城乡二元结构也不可能马上消失。这些短期无法实现城镇化的人口适度集中居住的村庄，长期以来，由于规划建设管理不到位、公共设施投资与建设管理制度缺失等原因，村庄人居环境一直难以改善，甚至还有进一步恶化的趋势，突出地表现在四个方面：一是村庄布局散乱，农民乱建房;二是缺乏必要的生产生活设施;三是缺乏环卫管理，环境脏、乱、差;四是农房建设质量差、水平低，部分地区农房建设脱离功能片面追求面积。

因此，怎样让这些在短期内无法实现城镇化的适度集中居住在村庄的人口实现就地城镇化，也就是在新村镇经济社会融合、基础设施到位、基本公共服务健全的基础上，让约占中国总人口40%的适度集中居住在村庄的人口享受到发展成果，成为城镇化与新农村建设协调推进的新思路。人口城镇化率达到50%的欧洲发达工业化国家在农村发展和城镇化建设方面有哪些经验值得中国学习？在中国众多的城乡一体化示范县中，是否有就地城镇化的实践，它们具体是怎么做的？这些都需要进一步的考察，以此找出符合中国实际的就地城镇化方法。因此，本文接下来将从农村发展和城镇化建设方面的法规、政府管理农村建设的制度、技术性规划等方面

出发，考察以英法为代表的欧洲典型工业化国家在城镇化率达到50%以后的就地城镇化经验，并以对湖南省城乡一体化示范县之一的汉寿县的考察为例，分析其实现就地城镇化的具体实践。以此探索实现就地城镇化，推进城镇化与新农村建设协调发展的新思路，圆一个“和谐乡村、美丽乡村、把根留住”的美丽中国梦。

二、就地城镇化：欧洲农村发展与城镇化的经验

真正的城镇化意味着乡村以及乡村经济社会和环境不是城市规划之外的因素，而是同等重要的另一方面。城镇化与农村发展应该同步推进。城镇化的基本原则、社会地理意义在各个国家都是相同的，但是实现城镇化的路径和基本原则的表现形式则是不同的。欧洲基本上是以整理土地和建设农村居民点基础设施和公共服务设施的方式把原来的农村居民点改造为小城镇的。把有条件的村庄通过填充式的旧村改造而成为小城镇，同时取得了“一石二鸟”的效果。

1.完善的国家城乡发展规划

农村建设需要很好的规划引导，欧洲各国在对农村居民点进行基础设施和公共服务设施建设以前，都会坚持全国城镇化均衡发展的原则，制定国土和区域空间发展规划。其中，英国和法国的经验尤其值得借鉴。

英国在1942年出台的《斯库特报告》（Scott Report）的基础上出台了一系列关于乡村规划建设的政策和法规，如在乡村地区集中发展中心居民点的政策、《城乡规划法》《乡村法》《乡村和乡村道路法》等。这都充分表明了英国农村发展与城镇化建设的思路：规划先行，政府补贴随后，整理村庄土地，善待闲置住宅。在制定乡村发展规划时，政府主导保护乡村自然和历史，为乡村居民点提供基础设施和公共服务设施，引导乡村良性发展。

法国在1950年就出台了“国家镇乡规划”的规划指南，它是法国城乡规划建设的基本文件。该指南的基本目标是：推进所有地区建设他们未来发展所必需的基础设施，如道路、供电、供水和通信等;支持经济不发达地区;使用分区规划的方式决定需要支持的地区。

该指南的基本原则是：均衡发展，寻求在全国范围内实现工作岗位和基础设施的空间均衡分布;规划先行，从规划到建设，可以创新，树立样板;提携后进，坚持对经济、社会和环境处于困难地区的帮助;财政补偿，优先补偿落后地区，帮助他们摆脱困难。

2.政府主导基础设施和公共服务建设

据叶齐茂（2008）对传统欧盟国家的考察，传统欧盟国家农村社区拥有着相当完善的社区性基础设施建设，基础设施建设水平趋近城市。主要表现在以下方面：100%的农村社区实现了集中供水，当然，集中居住区周边的农业户仍然使用自备井供水;100%的农村社区建设了集中的雨水排放系统，住户自备了家庭化粪池和污水处理系统，使用卫生厕所，粪便由市政当局集中处理;100%的农村社区生活垃圾由市政当局集中收集和处理，没有垃圾堆放在房前屋后、水源地沿岸、泄洪道里、村庄内外的池塘里、村庄居民点的边缘地带等状况;100%的农村社区内部道路实现了砂石化，并且设置了路灯和交通安全标志;100%的农村社区集中区内实现农业生产活动与生活分开;100%的农村社区核心居住区内没有家庭养殖户;100%的农村社区设置了标准消火栓;100%的农村社区发展在地方土地使用规划的控制之下，而那里的住宅建设均受分区规划的制约;农村社区在空间形体上还是农村的，而在经济活动上却趋近城市。所有正式公共场所的建设需要由地方政府来投资。

3.就地城镇化：将旧村改造成为小城镇

欧洲基本是以整理土地和建设乡村居民点基础设施和公共服务设施的方式把原来的乡村居民点改造为小城镇的，即把有条件的村庄通过填充式的旧村改造而成为小城镇。以下是英国和法国的实践。

一是英国的实践。在英格兰，直到现在都在推行一项称之为“集镇”（Market Town）的政策。该政策鼓励发展集镇，以便给离开土地的农民提供就业机会。每个集镇有2000—3000人不等。当他们选择一个村庄，把它规划为集镇时，它原先是不是一个“集”并不重要，重要的是这个村庄是否有支持农村腹地发展的潜力。对于规划师来讲，一方面，他们考虑的是一个集镇与农村人口的关系，它是否能够成为地方服务中心，是否能够推进就业增长;另一方面，它是否有水源，是否有适合发展工业的土地，是否有便捷的公路，是否是它周围村庄的公共交通枢纽，在那里的人是否可以得到基本公共服务。

在今天的英格兰，大约有1030个这样的集镇。在英格兰农村地区还有另外一种称为“新城”（New Town）的小城镇，例如在伦敦郊区大约就有20个这样的小城镇。它们并不是完全新建的城市，而是在经过挑选的旧城镇的基础上加以扩大的工业发展中心、交通枢纽和就业中心。

二是法国的实践。在法国城镇化的前30年里，城镇化基本上就是建立新城，然后让这些增长极以蔓延的方式向外发展;在法国城镇化的后30年里，城市用地则是向内开发的，即在农村基础设施和公共服务设施的建设基本完成后，为了提高这些设施的使用效率，必然要在超过200米的住宅间进行填充式开发，同时，在公社边界内增加更多的居住人口。随着内城郊区向“城市中心”的发展，即一个郊区城市单元拥有了5000个就业岗位，这导致了法国城镇化的后30年城市区域面积的扩大。这个过程是城市蔓延的过程。

应当注意到，法国和欧洲郊区在城镇化过程中的蔓延不同于美国式的城市蔓延。法国和欧洲郊区的城镇化是城市郊区本身内在的和聚集的发育过程，实际上是郊区的中心城镇化。而美国式的城市蔓延是向外的和分散的郊区发育过程，以致美国的城市成为“无边的城市”。按照欧洲的做法，已经建成的基础设施的利用效率会因郊区的再城镇化有所提高，而美国式的蔓延则导致基础设施利用效率的下降和难以提高。

4.高城镇化率与统计口径

英国在第二次世界大战前就率先实现了80%的城镇化率。英国城镇化率如此之高的主要原因在于英国将独立居住的农户外的所有聚居的乡村居民点，包括村庄和镇的建成区部分，都称之为城市地区，本地居民就是城市人口。所以按照这一统计标准，其城镇化率高也不足为奇。这也是英国战前城镇化率超过80%，战后缓慢增长的主要原因。

如果按英国的标准，中国的城镇化率必然也会高出很多。在法国也规定，如果一个区域的住宅之间的距离不超过200米，人口超过2000人，那么，这个区域就是一个城市。反之，这一地区就是农村。德国也大体一样，2000人的聚集规模就叫城市，德国最小的城市阿尔尼斯（Arnis），只有350人。按此标准，中国绝大多数的村庄，尤其是北方集中居住的大村落，都应该是城市，以此为标准中国的城镇化率已经超过90%，当然，这和我们传统认识上的城镇化概念是不一样的。

5.欧洲国家就地城镇化经验的启示

欧洲发达工业化国家已经积累了长时期的就地城镇化经验。由于中国具有特殊的工业化道路、土地制度、户籍及其捆绑的福利制度，以及庞大的体量等，必须在符合中国国情的基础上借鉴这些经验规律。第一，城镇化的具体内涵是可以选择的，一个国家对城镇（化）内涵的定义和追求，一定程度上决定了这个国家要怎样的发展和什么样的生活方式。欧洲依附于地方特色建镇立制的就地城镇化模式，是值得中国借鉴的。第二，根据我国第六次人口普查数据，有2亿—3亿人的中老年农村常住人口，在未来20年内基本不具备城镇化的意愿和能力。他们有着共同的企盼，即村镇宜居、稳定和美丽。如果强行将他们“化”到城市，纵然能获得暂时的高城镇化率，但是，就业机会、生活保障、精神追求的残缺，都会让城市出现物质和精神上的“贫民窟”。为了服务好回乡人群，实现城乡人口顺畅对流，让农村更像农村，也让城市更像城市，新型城镇化需要就地城镇化作为补充。这才是高质量的城镇化，才是以人为本的城镇化。

三、我国湖南省汉寿县就地城镇化的实践

汉寿县是湖南省城乡一体化示范县之一。按照常住人口计算，2013年汉寿县的城镇化率接近40%;按照户籍人口计算，接近25%。假设汉寿县能一直保持较快的经济增长，并能顺利地覆盖公共建设成本，并完成相应的配套制度调整，城镇化率按照每年1.5个百分点的速度递增。到2020年时，汉寿县城镇化率为50%左右，城镇建成区面积为40平方公里。此时，仍然有40多万人的农村人口（占总人口的50%）分布在1996平方公里（占总面积的98.13%）的地域内。从这个角度看，汉寿县的城乡二元结构会一直持续下去。因此，城镇化不可能是以城镇“化掉”农村的。对此，汉寿县根据自己的自然、经济、社会条件，探索走出了一条“蛙跳式组团发展”道路，这种道路也是就地城镇化的典型经验。

1.蛙跳式组团发展的村镇化经验

湖南汉寿县“蛙跳式组团发展”（参见图1），即根据自身条件就地形成或依靠附近的中心形成，以主城区龙阳镇和经济开发区太子庙镇以及中间的株木山乡为核心的中心圈，以各个强镇为核心辐射周围乡镇的次中心圈，以及次中心圈辐射周围的中心村，中心村又辐射周围自然村的就地城镇化布局。汉寿县的中心圈位于该县两条主干道的交汇点，而次中心圈也基本位于主干道附近，所以中心与次中心虽然相隔开来，但有道路连接，可以发挥中心带动次中心，进而带动中心村与其他村的发展态势，是一种低成本，兼顾稳定与发展的经验。

图1蛙跳式组团：汉寿县的就地城镇化实践规划

具体来说，汉寿县是通过如下布局，实现就地城镇化的发展规划的。龙阳镇是县域中心，生活服务功能比较突出;太子庙地区随着汉寿经济开发区的建设，将更多体现工业新城的特点。两镇相距16公里，加上中间的株木山乡，形成地理面积164平方公里的“龙—株—太”中心圈。目前，“龙—株—太”区域已经纳入县政府统一规划、统一建设，因此可以逐渐实现完全城乡一体化。另外，根据人口密度和乡政府集中地建立多个次中心区，沿两条汉寿主干道建立经济发展轴，并辐射次级经济区。在原有两条主干道的基础上再增加两条由主中心区通往各次中心区的主干道，各次中心区由次级干道连接，并辐射村中心。各村中心分别沿各经济区和公路靠拢，“一城两带多组团，山水林城相融合”的汉寿发展规划就此形成。

2.罐头嘴镇：村镇融合的就地城镇化实例

在城镇化发展中，汉寿县罐头嘴镇按照“以镇带村、镇村互动、共同繁荣”的思路，以建设成为一个“社会经济繁荣、人民生活富裕、村镇环境优美、社会全面发展的汉寿县经济强镇”为目标，制定了罐头嘴镇城镇化发展总体规划，并以此为依据逐步开展各项工作，促进了全镇城镇化快速、有序发展。罐头嘴镇村镇化发展道路的主要内容为：以交通为纽带，以土地整理为基础，以村集体为依托，促进人口和土地的适度集中，调整产业结构和发展布局，形成“一心、一点、三区、二轴”②的发展格局，从而实现产业协调发展、居民收入增加、生活水平提高和社会全面发展的城镇化目标。

（1）以交通为纽带，形成经济辐射网。罐头嘴镇的交通较为便利：沅水大桥的修建使县镇连接更为紧密;205省道12.5公里，纵穿南北;县道罐六线7.4公里，军红线13.5公里，贯穿东西;乡级公路已经全面硬化，村级主干道硬化率达到90%。在未来发展中，罐头嘴镇将对军红线、罐六线和S205省道进行提质扩容，拉通南北两条环形网，并对主要居民点的土石路进行硬化。高效便捷的交通网建设，一方面，将缩短罐头嘴镇各地区的距离，降低地区经济发展成本。另一方面，以交通干道为发展轴线，可实现镇区与农村、中心村与基层村之间的紧密联系，共享公共服务设施，并围绕主要道路分布，培育布局合理的村镇居民布局结构。最后，依托主要交通干道，构建镇区及中心村发展的经济发展辐射网，带动镇域范围内各个地区发展，且为三级镇村体系的形成提供纽带联结。

（2）人口适度集中，构建三级镇村体系。长期村庄建设的无序性，使得罐头嘴镇平均每村居住人口规模小，集聚性弱，住宅布点分散，人均宅基地占地面积大，土地浪费严重，不利于土地的高效集约发展，人地矛盾突出。此外，分散的人口布局大幅度提高了基础设施建设的成本及配置难度，导致现实中基础设施普遍缺乏以及已有设施使用效率低下、隐形浪费严重等问题。

针对上述问题，罐头嘴镇采取了两方面的措施，以促进人口的适度集中。第一，逐步实行“撤村建居”，对村庄进行重组改造。如将保南村、张家汊村及红光村部分地域范围纳入老镇区管辖范围，将南赶村并入桥头村，新建居住点及配套设施。第二，“沿路村镇化”，围绕主要道路，引导人口向道路“线型”集中。罐头嘴镇将省道两侧50米范围，县道和镇道30米范围内规划为宅基地，通过行政措施约束、政策奖励等手段，引导农民逐步向主干道两侧定居。该措施不仅能够借助便捷的交通，降低基础设施建设的成本，而且能够实现以130平方米左右的路边宅基地，置换分散布局时平均面积超过1亩的宅基地，大大节约土地的使用，创造出额外的耕地，促进土地的进一步集中和规模化利用。借助人口的适度集中，罐头嘴镇将逐步形成方便生产生活、发展协调、布局合理的村镇居民布局结构，形成“镇区—中心村—基层村”三级镇村体系。详见表1。

表1罐头嘴镇三级村镇体系规划

等级范围人口比重

（%）规划人口比重

（%）中心镇老镇区、桥头区11.2150.00中心村洛水口村、新建村、

盘古村19.4713.24基层村周家湖、红光村、

保北村等13村69.3236.76

资料来源：根据调研数据整理。

（3）土地规模经营，调整产业发展布局。罐头嘴镇人口的适度集中分布为土地的集中和规模化经营提供了可能。原有分散的、占地面积较大的宅基地通过约定面积的路边宅基地的置换和土地整理，创造出更大面积的耕地。在土地规模经营和人口适度集中居中的前提下，罐头嘴镇抓住机会，对镇域产业结构进行了调整和规划，建设以“一心、一点、三区、二轴”为核心的产业布局：以中心镇为核心发展区，主要发展商贸服务业。以桥头发展区（中心村）为一点，将其建设成区域商贸和物流的集散中心。借助各中心村的区位优势，分别发展观光农业、高效农业和特种养殖产业。详见表2。

表2罐头嘴镇村镇职能结构规划

职能层次规划人口比重

（%）主要经济职能中心镇11.21镇域的政治、经济、文化、服务、

科技、产业中心;商贸物流中心中心村19.47镇域服务中心、加工业、劳务输出基层村69.32种植业、养殖业等生态、高效农业

资料来源：根据调研数据整理。

（4）就地城镇化的实践效应。汉寿县的城镇化道路探索，是以就地城镇化为核心，以村镇融合为特色，实现居民生活水平和本地经济增长、城镇发展和农村发展的多方共赢。不同于“离土离乡”及“先增长后发展”的传统城镇化发展模式，罐头嘴镇的就地城镇化实践较好地处理了城镇化与农村发展之间的关系。

第一，借助人口的适度集中和土地整理，罐头嘴镇“创造”了新的耕地，并以此获得了必须的建设用地指标，巧妙地解决了城镇化建设过程中耕地减少和建设用地指标缺乏的问题。

第二，土地规模化集约经营。宅基地置换和土地整理后，原来被宅基地所分割的耕地可实现规模化、机械化的集约经营，促进传统农业向现代农业的转变，并促进与农业相关的二、三产业的发展。

第三，提高了公共基础设施及服务设施的使用效率，降低了建设成本。相比分散的人口分布，以道路为中心的人口集中，降低了基础设施的建设和运营成本，提高了公共设施及服务的使用效率，从而大大提高了居民的生活水平。

第四，促进了城镇化与产业化的协调发展。城镇化与产业化并不存在孰先孰后的问题，而是在发展过程中相互促进。在罐头嘴镇的就地城镇化过程中，土地和人口的集中为一、二产业的集聚，第三产业的兴起和发展奠定了基础，而本地产业的发展又转而为居民的本地就业、收入的提高创造了条件，为就地城镇化的实现提供了可能。最后，也是最为重要的一点，罐头嘴镇村镇融合的就地城镇化模式使居民在当地就能实现就业、收入的增加、生活水平的改善和自我的发展，跳出了为城镇化而城镇化的模式，本质是人的城镇化。

四、推进就地城镇化需要注意的三大问题

适宜的城乡发展规划和引导，是城镇化和农村发展的引动力和催化剂;以政府为主导的基础设施和公共服务设施建设，是所有国家农村发展和城镇化建设的关键点;农村适度集中地区的就地城镇化是城镇化与新农村建设协调推进的新思路，是解决40%适度集中在农村地区人口福利的有效途径。借鉴欧洲就地城镇化的经验以及湖南省汉寿县就地城镇化的实践，中国人口适度居住的村庄未来在城镇化与新农村建设协调推进的过程中需要注意以下三大问题。

第一，注意选择在人口适度集中的地区推进就地城镇化，把原来的农村居民点改造为小城镇。一方面，借鉴欧洲各国的就地城镇化经验，以整理农村土地和建设村庄基础设施和公共服务设施的方式，把原来的农村居民点改造为小城镇。对于已经获得一定程度发展的村庄，可以通过填充的方式将旧村改造为小城镇。通过就地城镇化，给离开土地的农民提供就业机会，给农民工回乡养老提供缓冲地，给农村居民城镇化提供选择。另一方面，结合汉寿县的就地城镇化实践，需要引导村民适度集中居住以减少铺设基础设施和提供基本公用服务的成本。对腾出的土地进行平整，将其中一部分复垦为耕地并获得可交易的建设用地指标，其他部分用于村集体公共事业用地。建设用地获得的收益，既可以为地方政府增加财力，提高新村镇建设能力，也可以分配到村集体，用于支持新村镇的公共服务事业，还可以分配到农户以提高他们适度集中居住的动力。

第二，科学借鉴英法等国的城镇化率统计体系。新型城镇化是大、中、小城镇和村镇并存的城镇体系，无论是从国际经验还是中国国情看，都有必要完善城镇化率统计指标。与其在“城镇化率”这一数字上标准不一、含糊不清，不如按照科学标准建立多层次、符合实际的统计体系，以真正起到辅助科学决策的作用。国外城镇化成功的国家都较早地健全了城镇统计体系，虽然所用标准存在差异，但大多是以人口聚集程度为标准，少数以住房聚集程度为标准。中国人口数量庞大，土地等自然资源稀缺，正处于工业化中期阶段，截止2012年底，以户籍统计的城镇化率（U1）为35.29%，以城镇行政区划内常住人口为标准统计的城镇化率（U2）为52.57%。或可建立“人口+功能”的多口径城镇统计体系（U3），以更加客观地反映人口的聚集规模和聚集地的功能。

第三，因地制宜，全面开发。需要借鉴法国等国家的做法，以全覆盖和均等化为原则，制定全面、合理、可持续的国家农村发展规划。包括，注重引导农业向可持续发展方向转变，并且强调农业的多功能性;强调农产品质量安全、农业产业可持续发展、注重农业多功能性的保持和开发、引导农产品价值的提升;支持经济不发达地区，使用分区规划的方式决定需要支持的地区，并且强调均衡发展，寻求在全国范围内实现工作岗位和基础设施的空间均衡分布;提携后进，坚持对经济、社会和环境处于困难的地区提供帮助;加大财政补偿力度，优先补偿落后地区，帮助他们摆脱困难。

注释

①出自2014年3月16日正式公布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。②“一心”即核心发展区，指老镇区;“一点”即桥头发展区;“三区”指观光农业区、高效农业区、特种养殖区;“二轴”指依托省道205特色农业发展轴和依托罐六线、军红线的镇域经济发展轴。

参考文献

[1]叶齐茂.发达国家乡村建设考察与政策研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2008.

[2]宣晓伟.中国城镇化模式的反思与转换[J].区域经济评论，2014，（1）.

责任编辑：晓立澍文中州学刊2014年第11期中西部欠发达地区就近城镇化研究——以河南省民权县为例2014年11月中 州 学 刊Nov.，2014

第11期（总第215期）Academic Journal of ZhongzhouNo.11