突发环境公共事件中的公众参与困境及其化解路径

王逸帅

摘要：近年来，我国环境公共事件频发。这一方面反映了普通公众对环境权益的关注和参与意识的提高，另一方面也凸显出公众在参与环境公共决策过程中存在的困境和不足。对我国2005—2013年代表性环境事件的分析结果表明，传统政治观念、制度供给和管理模式已经无法通过自我修正的方式化解公众参与困境。为避免付出更多的经济和社会成本，重塑政治合法性，应从治理理念出发，以公共利益为基石，构建多元协同的治理结构，拓展制度化的参与渠道，培育组织化的参与表达机制，从而使环境决策更具有利益包容性、透明性和可问责性。

关键词：环境公共事件；公众参与困境；政府回应；治理结构；多元协同

中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）11-0096-04

随着现代化进程的推进和风险社会的来临，我国进入了公共事件的高发期。尤其是环境类公共事件，呈现出明显的上升趋势。例如，2008年环境保护部直接调度处理的突发环境事件有135起，比2007年增长22.7%；2009年环保部共接报并妥善处置突发环境事件171起，比2008年增加26.7%。与此同时，“十一五”期间环境信访件数有30多万，环境访民已成为中国庞大访民队伍中的新类型。①这些数据不但折射出近年来我国公众环境参与意识的提高和对环境权益的重视，更凸显了公众对于参与政府相应决策存在困境时的焦虑和抗议。由于环境问题涉及到公众最关心、最直接、最根本的利益，这一领域的公众参与困境能否化解，不仅是检验政府决策科学化民主化的一面镜子，也关乎到未来政治社会的和谐与稳定。本文尝试以近年来我国有代表性的环境事件为样本，从整体层面分析公众参与困境的共性表现，深入挖掘困境背后的关联诱因，以便寻求有效的化解之道。

一、近年来代表性环境公共事件中

公众参与困境的共性表现环境公共事件，广义上指由环境问题引发的公共事件。由于公民参与的真实样态需要在纵向整体进程和横向具体案例的基础上进行把握，本文选取了2005—2013年间我国发生的9个有代表性的环境公共事件作为研究样本（见表1），这些公共事件在公众参与主体的拓展、参与渠道的网络化、参与动机的利益导向，以及公众参与对政府最终决策的影响方面，存在的困境和不足，主要表现在以下几个方面。

1.公众参与阶段滞后，知情权时常得不到保障

一方面，作为权威信息源的政府在事件初期瞒报信息和“捂盖子”的现象十分普遍，相关环境信息公开的缺失延缓了公众参与的进程。9个代表性的环境公共事件中，政府在危机发生的初期或前期环境项目评估过程中几乎均没有进行过正式的信息公开，而是选择了沉默、封锁或者隐瞒信息，以至于进入公众视野之内时，往往是污染已经发生，或项目已正式立项。即使在2007年国务院通过《政府信息公开条例》从法律层面要求包括环境问题在内的公共信息必须公开的背景下，类似的情形依旧反复上演。如2013年山西苯胺泄漏事故，当地政府在事故发生5天后才向公众通报，受到社会舆论的一片谴责，直到最后出面道歉时，当地官方还在解释这种迟滞主要是由于对污染事故判断不准、严重性认识不足造成的。另一方面，在事关公众利益的环境事件中，一旦政府认为有必要禁止信息传播，媒体统一失声或默不作声的情形就会发生。即使有些小范围报道，在议题的选择上也是采取和官方立场一致的方式，很难担当公众的代言人和公众舆论的引导者。加上由于信息获取渠道和专业性的限制，公众参与梗阻或滞后的困境难以避免。

表12005—2013年代表性环境事件及公众参与情况

注：案例主要来源于2008—2012年《中国互联网舆情分析报告》。

2.公众参与形式具有低制度化的暴力性特征

污染类环境事件因为公众的直接经验较少，在参与方面较多依赖于媒介提供的信息。就公众能够亲身体验的对其生活和健康具有潜在威胁的环境类项目而言，公众参与的热情程度日益强烈。近年来，在一些地方的环境事件爆发过程中，当地市民、学生、网友、专家、社会公共知识分子、志愿者、传统和新兴媒体等行动者纷纷参与进来，规模小则几千人，大则数万人，多元互动地影响着事件的进展，甚至在一定程度上打破了改革开放以来我国公民政治参与相对冷漠的传统格局。例如，什邡钼铜事件中的许多学生，在当地建筑墙壁上写着“为了什邡人民，我们可以牺牲。我们是90后”②的标语。此类事件呈现的诉求集聚和群体效应，在传统的参与形式相对受限、信息较为封闭的情况下，为具有较强互动性的互联网和新兴媒体的崛起提供了平台。这种新的参与形式虽然能对决策者施加一定的外部压力，但与事件相关的谣言、传言和群体性恐慌也在此平台上快速汇集，导致公共意见和共同行动不断发酵，容易触发并推动事件议程朝着无序化、非理性的方向发展，最终出现以人身攻击或毁坏公共财产等暴力方式进行的对抗性行为。如大连PX事件、什邡事件以及启东事件中，公众冲击政府办公大楼、捣毁公共设施、与工作人员发生肢体冲突等行为，均可看作是低制度化的暴力参与表现。这种暴力行为一旦与政治信任和公众容忍度较低的制度环境相结合，很容易导致破坏决策程序和制度规范的严重后果，也会使当地政府迅速陷入被动之中。

3.公众参与对政府决策的影响多数停留在“参与—闹停”的层面

如果把公众参与看作是通过一定渠道影响政府决策的诉求“输入”活动，那么对其影响力的观察，则要看“输出端”政府是如何进行回应的。从表1可以看出，公众谴责或表示强烈反对的环境类问题，大多数以政府部门的最后妥协和问责逐渐平息。厦门PX事件因为第一次改变了政府决策，被看作是中国公众参与的“里程碑”“民本导向的典范”和“民意的胜利”。③然而，后续发生的启东事件仍旧循着厦门PX、大连PX、什邡钼铜、宁波PX事件的套路发生、发展和结束。公众参与影响力的增强并没有推动其与政府的博弈走向制度化的轨道，反而逐步陷入了一种就事论事的怪圈：要建化工厂、垃圾场或者其他对环境有潜在威胁的项目，公众通过组织或网络动员大规模参与表示反对，秉承着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的惯性原则进行维权和利益表达。博弈数日，事件升级，最后上级政府介入，地方政府妥协，迅速做出项目下马或暂时停止的决策。这种“参与—闹停”的困境，不仅带来巨大的经济损失，而且会损害政府的决策公信力。更重要的是，从长远来看，并不能减少类似环境事件的重复发生，更难从根本上确保公众的环境健康福祉。

二、环境公共事件中公众参与困境的诱因分析

从整体上看，我国环境公共事件中的公众参与仍处于热情有余而制度化不足的阶段。虽然一些代表性环境事件中的公众参与，开启了政府与公众理性沟通协商的先例，但仅停留在个案层面，并没有汇集成可资借鉴的制度化成果。在看似尊重参与诉求的政府回应中，隐含着迫于压力的被动选择。这些困境的形成并非单单是由于既有研究所强调的法制不完备、程序不健全等原因造成的，它与我国传统的政府管理结构及其行动逻辑有着更大程度的关联。

1.政治观念中的公众边缘化取向

在诸多环境公共事件中，传统管理中的公众边缘化观念依然具有较强的路径依赖性。这种观念主张，政府是决策的中心，公众只是处于被动地位的被管理者。决策过程是封闭的、政府主导的，它的功能在于落实政治意志，公众的意愿表达常被看作是闲杂事务，应该尽量予以回避。决策信息被政府所垄断，不与公众沟通和分享。观念是行为的先导。在这种观念导向下，真实的公众利益诉求在环境决策和执行中要么很少被关注，要么被边缘化处理。相关部门无视环境问题对公众生存与发展的重要性，从源头上阻断环境信息公开的行为，与各级政府作为环境资源托管人和守望者的角色是相悖的，所导致的严重后果是在环境问题出现苗头或危机爆发时，直接受害者以及对环境问题比较关注的其他公众，由于无法在第一时间内从权威信息源的政府处获取关键信息，在“无知”的恐惧和谣言传播的背景下，开始大规模地盲目无序参与。

2.公众参与的制度化渠道供给不足

市场经济的发展激发了公众的自我意识，使传统的社会结构和政治文化具有了开放性和包容性，以利益诉求和公共环境权为驱动力的主动型政治参与逐渐增强。在渠道选择上，公众参与需求通常以虚拟空间中的网络话语展开。这一方面与现有环境政治体制中公众参与渠道的供给缺失有关，公民参与的基本权利缺乏相应的法律和制度保障。另一方面，也与现有可供公众选择的传统参与渠道没有发挥应有的作用有很大关系。一些参与平台，如工会、共青团、妇联、人大、政协等，要么宣传教育功能大于维权参与功能，要么长期没有实质性的公众联系活动。因此，“信法律不如信上访，信上访不如信互联网”成了公众参与的主要信条，网络传播的情绪化、群体化和极端化特征反过来又增加了事件处理的困难程度。当网络呼吁不能奏效、现有的制度供给和政府回应不能容纳呈“井喷”之势的公众参与需求时，集体到政府门口“散步”、围攻政府办公大楼、与工作人员发生暴力冲突等行为便成为参与者表达不满和争取利益的主渠道。

3.政府具有较强的自利性和维稳动机

在突发环境类公共事件处理过程中，政府对公众参与的回应经常在“参与—闹停”阶段便戛然而止，缺乏进一步化解事件背后深层次矛盾和催生制度化参与机制的动力。一方面，这与政府的自利性有关，以公众环境权益为代价换取地方经济发展和政府财政收入增加是环境公共事件爆发的主要诱因。以阳宗海砷污染事件为例，从2001年到事发时的2008年，当地政府环保部门对肇事企业未批先建、违法排污、环保设施不到位等违法行为先后进行了15次处罚，累计罚款71.39万元，其间污染企业缴税总计1162.8万元，污染事件最终发生与政府以罚代管和保护“纳税大户”的监管失职有很大关系。在类似的环境事件中，项目上马给当地经济、财政、就业和税收带来的潜在收益对地方政府而言，无疑是一种巨大的诱惑。如厦门PX项目能带来约40亿元的税收、800亿元的年经济效益，大连PX项目能交纳税收10亿元、年经济效益443亿元，宁波PX项目预计纳税20亿元、年经济效益上千亿元，什邡钼铜项目利税超过40亿元，年销售收入将超500亿元。④相较于项目带来的巨额经济效益，当地政府往往无视环评报告和决策中的公众参与。另一方面，地方政府较强的维稳动机也阻碍了环境公共事件的根本解决。在现有压力型体制下，基层政府往往倾向于在事发后隐瞒危机和问题，不对上级实情实报，同时尽力消除由于执政偏差引发的利益矛盾和蕴含的不稳定因素，确保“不出事”，甚至为了追求所谓的社会稳定，不计成本，不惜代价。其后果是政府几乎采取了体制范围内可采取的一切措施，付诸了大量的人力物力财力，最终却不堪压力以停止环境项目建设来回应公众的参与诉求。然而，这些权宜性决策无法汇集成解决问题的制度化成果，相似的环境公共事件依然接连发生。

4.保障公众环境权益的相关组织结构失衡

环境公共事件中的公众参与之所以不是走向参与“梗阻”就是走向参与“爆炸”，以至政府暂时妥协的非此即彼的二元状态，与这一过程中肩负桥梁纽带重任的新闻媒体和环境类公益组织等多元行动者的缺位或不足有关。媒体和社会组织影响力的发挥时常是分立的、碎片化的、容易变动的，有赖于政府对彼此间关系的定位与调整。一旦环境事件爆发，倘若政府试图收紧原应由媒体和社会组织发挥作用的制度化空间，公众参与就会因为缺乏缓冲走向死胡同，相关权益难以保障，无法形成一个对政府滥用环境权进行监督、就公众与政府间矛盾进行信息沟通和理性协商的有效结构。

三、化解环境公共事件中公众参与困境的治理路径

为避免付出更多的经济成本和社会代价，政府对环境公共事件的处理应逐渐从传统的问题驱动型管理转向现代的制度驱动型治理。遵循这一基本思路，应着重从以下几个方面化解参与困境。

1.以公共利益为基石进行政府职责定位

在传统管制模式下，一旦发现公众通过规模参与表达诉求，政府的惯常反应就是维稳，动用大量公共资源进行高压处理。这种方式把公众完全看成是被管理者，不仅无法从根本上解决矛盾，而且可能使原本紧张的“公民—政府”关系更加恶化。与之相比，治理导向的思路强调环境公共事件中公众参与的积极意义，并把这种参与看作是社会压力和利益诉求的一种释放。为了增强基层政府的政治合法性和公信力，要充分认识公众作为环境权所有者的主体地位，明确政府作为代理者和服务者的职责定位。正如新公共服务代表人物登哈特所言：“我们所服务的公民是我们的主人，在回应主人的时候，我们认识到每一个主人对我们的作为有利害关系、并且所有主人的指导和参与都是需要和适当的……我们不仅仅关注每一个人的自身利益，而且必须要就更大的公共利益来进行持续的对话。”⑤只有当此定位被政府部门及其执行人员内化到具体行动中时，政府才能做好环境公共事件的裁判员、信息员和监督员，并通过制定宏观制度框架和提供参与规则服务，及时有效地推进公众参与和综合治理。

2.构建多元协同的治理结构

环境公共事件中公众参与“井喷”时，不论是由于企业自身行为带来的不良后果和影响，还是由于相关部门决策不当或者监督不力造成的损失，矛头最后往往指向政府。这种困境的出现与传统全能政府体制下的一元管理结构有着很大关系。由于所有的权力都集中于政府，环境事件爆发时，所有矛盾同样也会向政府集中。鉴于现代社会没有任何行动者能够单独主导特定的公共活动，环境事件的治理应当是一种多元社会行动者与政府进行责任分担，并对政府环境决策进行纠偏和拾遗补缺的公共治理。多元协同治理结构的构建可以在三个层面展开：首先是不同类型行动者之间的整合，使公众、社会组织、媒体、企业等利益相关方融入环境治理，并为之提供合理有序参与的体制空间。其次是功能整合，打破现有的科层化组织结构，将分散在不同组织内部具有相同功能的单元整合起来。最后是在不同治理层级或同一层级内部进行信息、机构、预算和决策、治理能力的整合，包括地方政府内部、地方与中央政府间以及区域或全球性组织之间的整合。只有这样，才能在类似事件中获得公众认同，通过多元协同推进治理水平的提升。

3.拓展公众参与的制度化渠道

第一，从财政预算制度着手扭转政府利益凌驾于公众环境利益之上的行为倾向。要强化财政分权模式下的地方环境责任目标，逐步提高环境预算比例和突发事件应急资金储备，明确环境公共事件发生后中央和地方政府的出资比例，从民生工程的高度积极回应公众的环境诉求。第二，通过完善法律制度，确保公众能够在环境决策初始阶段有序有效参与，并对其环境公益诉讼权给予保障。同时，对于违反《政府信息公开条例》或《环境影响评价法》中公众知情权和参与权的行为，要实施多元问责，尤其是强化党政问责之外的社会监督和人大问责，必要时提供相应的司法救济。第三，畅通公众信息获取渠道，建立公平高效的双向参与沟通机制。当环境公共事件出现苗头或爆发时，应通过传统媒体、政务微博、社交媒体等多元化的信息互动平台，不断加强政府主导的真实信息的公开和传播，消解由口头交流、手机短信、网络论坛等带来的谣言四起和信息碎片化问题。同时，通过利益相关者理性协商的方法，借助官民对话、公民会议、听证会、民主恳谈等新型参与方式，尽可能就相关的后续措施或利益补偿达成共识，而不是任由事态发展到失控无序状态。第四，激活现有公众参与的制度化设置。一方面要完善领导热线、领导接待日和信访制度，畅通公众参与和民意表达的渠道，形成比较完善的民意吸纳体系。另一方面应重视人大的作用。事实上，由于公众与政府间信息权力的不对称，公众时常诉诸的低制度化呼吁谴责方式不一定能促使政府及时回应，而各级人民代表大会因拥有重大事件的调查权、财政预算审批权和地方法规制定权，不仅可以敦促事件透明化处理，而且可以通过法律赋权使政府在环境事务上积极回应公众并为之负责。各级人大这些权力的有效运用，可以为解决公众环境参与困境提供长效化和制度化的化解通道。

4.培育组织化的公众参与机制

有些环境项目虽然审批过程合理合法，环评过程中开启了公众参与程序，环保投入也不少，但最后仍未免于冲突升级，发展为有大规模影响的公共事件，不同利益相关方各执一词、难以达成共识是事件激化的主要原因。如若有可靠的组织作为利益代表者或纠纷主持者，以自我救济为目的的低制度化、高暴力性的无序参与就会有所减少。事实上，国际上很早就有借力社会组织来防范和处理环境公共事件的先例，即在政府与公众沟通不畅或政府无力回应运动式的、情绪性的利益表达的情形下，允许和鼓励社会组织充当公众的发声渠道。近年来，我国环保组织呈现日趋活跃的发展态势。政府可以通过培育和吸纳环保组织来弥补环境公共服务缺位带来的矛盾冲突，引导组织化的公众参与。其优势在于：第一，这些组织可以在分散的个人与政府之间建立持久稳定的信息交流平台，对千差万别的个体诉求进行有效筛选与整合，避免社会矛盾因治理结构的缺陷而被无限放大。第二，环保组织所具有的专业性知识有利于其代表公众与政府进行组织化的理性博弈，甚至必要时可以提起环境司法诉讼，而且相对容易获得政府的关注，成为决策的参考依据。⑥第三，环保组织的培育还有助于增强环境事件的社会自治能力，分担政府应对突发公共事件的财政预算压力。

注释

①冯洁、汪韬：《“开窗”求解环境群体性事件》，《南方周末》2012年11月29日。②朱明刚：《四川什邡群体事件舆情分析》，人民网，http：//www.peopleyuqing.com/topnews/topcontent/2012_07_09/3381.html，2012年7月9日。③刘向晖、周丽娜：《历史的鉴证民本导向的典范——厦门PX事件始末》，新华网，http：//www.inewsweek.cn/a/2008_01_07/001566.html，2008年1月7日。④数据来自笔者根据相关案例的收集整理。⑤[美]珍妮特·V·登哈特：《新公共服务》，中国人民大学出版社，2004年，第166页。⑥戚建刚：《论群体性事件的行政法治理模式——从压制型到回应型的转变》，《当代法学》2013年第2期。

责任编辑：海玉文刀中州学刊2014年第11期在扩大开放中促进社会事业发展——以河南社会事业现状为例2014年11月中 州 学 刊Nov.，2014

第11期（总第215期）Academic Journal of ZhongzhouNo.11