桥区水上航标维护及费用承担

黄然强

【摘 要】 基于现行法规和规章对桥区水上航标维护主体的规定，从维护责任主体与物权的关系、航标管理机构承担桥区水上航标维护费用的合理性及航标管理机构负责桥区水上航标维护的范畴等方面界定桥区水上航标维护费用的责任主体，并据此提出桥区水上航标维护及费用承担的相关建议：基于维护质量的提升看待桥区水上航标由航标管理机构负责维护的问题；基于桥区水上航标专用航标属性和载体的准公共产品属性看待费用承担问题以及其他具体建议。

【关键词】 专用航标；公用航标；维护费用

1 航标及其管理主体概述

根据有关法规、规章及规范标准的定义，航标是指供船舶定位、导航或者用于其他专用目的的助航设施。根据属性来划分，一般包括公用航标和专用航标。公用航标是指为保障公共航行安全，根据航道通航情况，由航标管理机构设置、维护、管理的航标。目前负责公用航标管理的机构主要包括交通运输主管部门、航道管理机构、海事管理机构等（统称航标管理机构）；专用航标是相对于公用航标而言的航标，一般是指涉航管理对象基于其涉航行为的影响，为保障涉航行为安全和通航安全而设置的航标。桥梁专用航标是因桥梁建设对航道通航造成影响而需要设置的航标，主要包括设置在桥体上的桥涵标、桥柱灯以及设置在桥梁所在水域的水上航标等。

按照航标管理的实际，桥区水上航标的管理主体主要包括设置主体、维护主体和行政管理主体等，即桥区水上航标由谁负责设置、由谁负责维护、由谁履行政府管理行为，其管理涉及桥区水上航标的建设、维护、管理资金投入等问题。

根据当前的法规、规章规定和工作实践，桥区水上航标设置和行政管理二者主体较为明确，即桥区水上航标一般由桥梁建设或管理单位（统称桥梁业主）负责设置，其是桥区水上航标的物权或物权管理主体；桥区水上航标的行政管理主体则是航标管理机构，相关的法规和规章明确专用航标需接受航标管理机构的指导和监督。桥区水上航标维护主体的界定因法规与规章间规定的不一致、主体间对桥区水上航标认识理解的分歧以及相关规范的缺位，从而出现维护费用由谁来承担的争议问题。

2 现行法规和规章对桥区水上航标 维护主体的界定及费用承担问题

2.1 现行法规和规章对桥区水上航标维护主体的界定

现行国家层面的法规和规章对桥区水上航标维护主体的界定，主要包括专门的航标管理法规 和规章，以及其他法规和规章中涉及的航标管理规定。

2.1.1 航标管理法规和规章

2011年国务院发布的《中华人民共和国航标管理条例》第6条规定：“航标由航标管理机关统一设置……专业单位可以自行设置自用的专用航标。”第9条规定：“航标管理机关和专业单位分别负责各自设置的航标的维护保养，保证航标处于良好的使用状态。”1996年原交通部发布的《内河航标管理办法》第34条规定：“专设航标的管理应按本办法和《内河航道维护技术规范》执行，并接受航标管理机构的指导和监督。”第35条规定：“委托航标管理机构代设、代管专设航标时，委托方必须提供与设标有关的技术资料，签订委托代设、代管协议，负担航标设施和维护管理的费用。桥区水上的航标，其维护费由桥梁管理单位和航标管理部门各负担全部维护费用的一半。”第37条规定：“桥梁施工期及桥梁建成后，桥区水上航标的维护管理，桥梁建设、管理单位宜委托航标管理机构负责。桥涵标及桥柱灯由桥梁管理单位自行维护管理，也可委托航标管理机构维护管理。”

2.1.2 其他法规和规章的特别规定

2011年国务院发布的《中华人民共和国公路安全保护条例》第23条规定：“公路桥梁跨越航道的，建设单位应当按照国家有关规定设置桥梁航标、桥柱标、桥梁水尺标，并按照国家标准、行业标准设置桥区水上航标和桥墩防撞装置。桥区水上航标由航标管理机构负责维护。”2014年国务院发布的《中华人民共和国铁路安全管理条例》第42条规定：“船舶通过铁路桥梁应当符合桥梁的通航净空高度并遵守航行规则。桥区航标中的桥梁航标、桥柱标、桥梁水尺标由铁路运输企业负责设置、维护，水面航标由铁路运输企业负责设置，航道管理部门负责维护。”

对于上述桥区水上航标涉及的管理立法，根据《中华人民共和国立法法》第79条、第80条、第83条的有关规定，行政法规的效力高于部门规章；同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的适用特别规定，新规定与旧规定不一致的适用新规定。公路、铁路桥梁涉及的桥区水上航标的维护主体问题应适用《公路安全保护条例》 《铁路安全管理条例》的规定，即桥区水上航标由航标管理机构负责维护。这种强制性规定的要求较当前航标管理立法更为严格，客观上能够更好地发挥航标管理机构的专业养护优势，保障航标维护质量，提高航标管理水平。

2.2 桥区水上航标维护费用责任主体界定

笔者认为，在立法规定公路、铁路桥梁桥区水上航标由航标管理机构负责维护的同时，应延伸考虑其维护费用的相关问题。

2.2.1 维护责任主体与物权的关系

按照公用、专用航标的分类，航标的维护费用一般分别由航标管理机构、专用航标的业主承担。专用航标虽可委托航标管理机构代为维护，但这不改变专用航标的维护责任主体属性，航标管理机构执行桥区水上航标维护事权是基于委托关系而产生的，专用航标业主对于专用航标仍然承担当然的航标维护法律责任。但是，根据上述公路、铁路安全保护立法规定，公路、铁路桥梁桥区水上航标由航标管理机构负责维护，其维护责任主体已通过立法由桥梁业主变更为航标管理机构，应由航标管理机构承担当然的航标维护法律责任。此种情况下涉及的维护费用承担可能出现两种不同的理解：一是立法明确桥区水上航标由公路、铁路业主设置并由航标管理机构维护的，可理解为专用航标物权的一并转移，理所当然由航标管理机构承担维护费用；二是从立法的规定可以看出，桥区水上航标的维护责任主体发生改变，但专用航标属性没有改变，其物权仍属于桥梁业主，可以理解为物权与维护责任主体的分离，维护工作由航标管理机构负责并承担当然的法律责任，维护费仍由物权业主承担。对此，应进一步明确有关物权与维护主体责任的关系、桥区水上航标物权是否全部移交航标管理机构、费用是由航标管理机构全额承担还是部分承担等问题，以利于操作。

2.2.2 航标管理机构承担桥区水上航标维护费用的合理性

假设由航标管理机构承担桥区水上航标维护费用，那么对于其合理性问题应加以考虑。

（1）桥区水上航标的专用航标属性问题。桥区水上航标是因桥梁建设运营对航道通航造成影响而需要设置的航标，亦即桥梁的建设影响了航道的通航而由桥梁业主采取的通航保障措施，其与桥涵标、桥柱灯等助航标志同属于专用航标。铁路、公路安全保护立法要求桥区水上航标由业主设置、航标管理机构维护的，并未改变专用航标的属性。按照“谁受益谁负责”的原则以及物权法尊重在先的权利，在桥梁未建前该航道段并不存在影响通航的情况，因桥梁建设运营而影响通航，由桥梁业主承担由此涉及的助航标志的设置和维护费用是合情合理的。同时，现行立法中也明确桥涵标等桥梁航标由桥梁业主设置、维护，即使是当时负有争议的桥区水上航标也明确由业主设置，这从另一侧面证明了桥梁所涉及的航标具有专用航标属性。

（2）公共产品服务补助的均等性问题。铁路、公路所提供的运输服务具有公益性特征，而公益性的大小受铁路、公路所处的社会发展环境和发展需求、项目类别等因素的影响。总体来说，铁路、公路属于公共产品中的准公共产品类，对于准公共产品的提供，应给予铁路、公路的建设和运营企业以一定的补助，但同时应考虑准公共产品补助的均等性问题。一方面，基于公益性的涉航行为专用航标不应局限于铁路、公路，公共港口码头、渡轮码头、供水管道、燃气管道、水利（水文）设施等，涉航行为专用航标的服务载体也属于准公共产品或具有较为明显的公共产品特性，也应考虑是否给予补助；另一方面，因公路、铁路投资的多元化，对于其涉及的经营性收费公路、民营铁路的桥梁专用航标应如何补助等问题应加以考虑。

2.2.3 航标管理机构负责桥区水上航标维护的 有关范畴界定

（1）应界定设置和维护的实体范畴。桥区水上航标由公路、铁路业主设置，航标管理机构负责维护的，应界定桥区水上航标这一实体在设置、维护间的转换，以明确其存在与否对设置、维护责任的划分。根据航道通航实际，设置的桥区水上航标一般为浮鼓、灯艇等浮标，此类航标易出现受洪水水流湍急影响而漂失、受船舶碰撞损毁不能修复等情况。因此，业主设置的桥区水上航标并交由航标管理机构维护的，航标管理机构按照有关规范标准维护航标；但当航标因非维护原因漂失、损毁不复存在时，桥区水上航标由桥梁业主重新设置还是由航标管理机构设置，应当予以明确。

（2）应界定航道载体范畴。按照使用功能，航道可分为公用航道、专用航道。专用航道及设施的维护由开设该航道的业主承担，公路、铁路安全保护立法明确桥区水上航标由业主设置、航标管理机构维护的，当此类桥梁跨越专用航道时，专用航道业主是该航道及设施的维护主体，但是否由专用航道业主承担此类航标的维护，也应当予以界定。

3 桥区水上航标维护及费用承担的建议

3.1 基于维护质量的提升看待桥区水上航标由航标管理机构负责维护的问题

根据以往的航标管理立法，公路、铁路桥区水上航标由桥梁业主设置、维护，而公路、铁路安全保护立法明确桥区水上航标由业主设置、航标管理机构维护。安全保护立法规定较航标立法规定更加严格，一方面可解决缺乏专业技术力量的桥梁业主因桥区水上航标维护作业的专业性、复杂性而难以自行维护的现实问题，从而减少因航标维护的不到位导致事故发生的几率；另一方面，有利于发挥航标管理机构的航标维护专业优势，实现公用航标、专用航标的统一维护、同步维护，提高航标的维护质量，更好地保障航道安全畅通。

3.2 基于桥区水上航标专用航标属性和载体的准公共产品属性看待费用承担问题

航道作为重要的公益性基础设施，主要体现的是公共效益和间接经济效益，具有“业绩隐性化”的特点，难以像公路、铁路等陆路公共基础设施和水利等涉水设施建设采取收费等形式进行投资“回报”，其主要是通过财政投资进行建设和养护，由政府所属的航道部门等公共服务部门负责养护。桥区水上航标作为专用航标，理应由桥梁业主负责维护并承担维护费用，但其服务的公路、铁路具有准公共产品属性，也理应予以政策扶持。因此，对公路、桥梁建设运营涉及的专用航标维护费用可采取由财政予以补助，并基于航道部门等公共服务部门负责公共航道航标维护的实际，将专用航标交由航标管理机构维护的补助模式。

3.3 其他建议

（1）由航标管理机构承担全部桥梁专用航标的维护。桥区水上航标、桥涵标、桥柱标等均属于桥梁的专用助航标志，是保障桥梁安全和船舶航行安全且具有衍生一体性、密切关联的助航标志组合。既然立法规定由航标管理机构负责桥区水上航标维护，为提高安全保障，基于航标维护管理的专业性、复杂性，桥梁专用航标服务载体的准公共产品等因素，并发挥航标管理机构航标维护公共服务部门的专业优势，可将桥涵标、桥柱标等其他桥梁专用航标一并交由航标管理机构维护；同时根据发展实际和均等化要求，逐步扩大航标管理机构承担专用航标维护范围，将具有公益属性的涉航行为专用航标的维护工作交由航标管理机构承担。

（2）合理确定桥梁专用航标维护费用补助标准。基于桥梁助航标志的专用航标属性及其服务载体的准公益产品属性等因素，应合理确定政府财政对桥梁专用航标维护的补助。如1996年原交通部发布的《内河航标管理办法》确定桥区水上航标的维护费由桥梁管理单位和航标管理部门各自承担一半维护费用的要求，是体现政府财政补助的一种形式。

（3）加大政府财政对涉航准公共产品专用航标维护的投入。桥梁专用航标等涉航准公共产品专用航标交由航标管理机构维护，并由航标管理机构承担费用（全部或部分费用），基于此，应明确加大政府财政的投入，以确保维护工作的顺利开展和质量的提升。

（4）完善航标维护的有关标准和技术规范，并出台相关的指导性文件，进一步理顺桥梁专用航标设置和维护实体界定、浮标使用年限界定等实际操作上的问题。

（5）提高航标的维护标准，加大航标遥测遥控新技术等在专用航标方面的强制推广应用，进一步提高专用航标的科技含量，使同一航道上的公用、专用航标实现同一要求、同一技术，确保安全。