在实践中推进社会主义协商民主制度的建设

2014-12-13

新东方 2014年6期

党的十八大和十八届三中全会提出了建设社会主义协商民主制度的要求，这是一个崭新的课题。

一、深刻理解社会主义协商民主制度的本质属性和目的

（一）社会主义协商民主制度

社会主义协商民主制度是指中国人民内部各方面(现实社会中表现为社会各利益关系群体)，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，进行平等、广泛协商的规则和程序等的总称。

协商民主理论发源于西方，是为了弥补选举民主的缺陷、解决“多数人的暴政”现象而被提出来的一种理论。西方协商民主的核心概念是协商或者公共协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识，强调通过平等公民的参与，使社会公共利益决策更加富有合法性。我国近年来引进了西方的协商民主理论，在理论探讨的同时也进行协商民主的实践探索。在历史上，从早年延安时期的“三三制”政权到建国初期的民主协商建国，以及后来的改革中的多党合作和政治协商制度。多年来，我们逐步形成了独具特色的协商民主政治。多党合作和政治协商制度，通过政党政治协商和政协协商活动，反映了社会不同党派、不同阶层、不同群体、不同界别的不同声音，既体现大多数，又兼顾极少数。因此，具有相当的合理性。

（二）社会主义协商民主制度的内涵

社会主义协商民主的本质在于科学决策和民主决策。与西方协商民主理论的主张相比较，具有自己的特殊性：

1.我国的协商民主，以中国特色社会主义基本经济制度为基础，是中国特色社会主义政治制度的构成部分，具有制度规定性。经济基础的不同性质，决定了政治制度也具有相应的特色性质。

2.我国的协商民主制度，与全国人民代表大会制度共同构成中国民主政治制度的体系，以选举民主为主体，协商民主为辅助。全国人大对国家发展的各项决策，是协商民主协商进行讨论、影响决策的前提基础。协商民主不可能独立于中国的选举民主之外自成体系，而应该是与选举民主一起相辅相成。

3.社会主义协商民主制度，具有相应的政治原则要求。党的领导，是社会主义协商民主制度建立和运行的保障。中国共产党作为执政党，不但在自身的治国理政的过程中发现和运用协商民主方式，更在自身的政治决策当中一直在努力践行协商民主的理念和行动。江泽民同志在1991年“两会”党员负责人会议上第一次明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的重要讲话，进一步强调了选举和协商这两种民主形式。2005年中央颁布的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和2006年颁布的《关于加强人民政协工作的意见》，都对政治协商的内容、形式和程序作出明确规范。2011年中办下发的《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》正式明确提出“协商民主”。2012年，中共十八大正式提出了社会主义协商民主的概念，2013年十八届三中全会关于深化改革的决定，都十分明确地提出了社会主义协商民主制度的改革要求。就此，中国共产党作为执政党，是这一制度改革和完善的支持者和推动者。中国社会主义协商民主制度未来的探索和建成，是决然不能离开中国共产党的政治领导作用的。

二、建立社会主义协商民主制度，是我国民主政治建设当下的重要任务

我国当下处于经济和社会转型时期，经济发展具有“三期叠加”效应。现有的社会问题，在形式上表现为经济问题，在本质上聚焦于体制问题。改革无法仅仅停留于经济体制方面的改革，政治体制，尤其是民主政治的改革和推进，落实人民当家作主的权利，已经成为一个非常急迫的任务。有鉴于我国的特殊国情，不能照搬西方国家的民主模式，则发展社会主义协商民主，成为当下政治体制改革的积极稳妥的道路。

（一）转变党的领导方式，实现科学执政、民主执政、依法执政，需要推进党内协商民主制度的建设

我国现行的党的领导体制，是党委领导的集体负责制。这一制度，以民主集中制作为组织原则，强调党委集体的领导力和决策力。党内虽然有民主集中制防止决策过程脱离党员群众的要求，但民主集中制在运行的过程中，缺乏与之配套的相应的其他方面的制度环境和人文环境。例如经济发展方面，以GDP为指标的考核体系，强化了对领导核心的经济责任，直接推动了领导核心强化高效率的决策力，以迅速产生地区经济效益，这势必会忽视民主讨论的过程，强化核心决策的作用。在社会发展方面，落实和贯彻党的路线方针政策，需要迅速、全面、深刻地进行，在党员干部尚未能进行充分讨论的基础上，也必须采取高效决策的方式去强力执行。凡此种种，长期以往，形成了思维模式和工作惯性，非但民主集中制原则受到破坏，同时，也助长了领导决策一元化的趋向，形成了权力高度集中和权力寻租的腐败高发现象。因此，转变党的领导体制，关键是削弱一元化决策力度，增加民主决策的因素。这需要增强党内民主生活的力度。从本质上，也就是增加党内协商民主的实践。

（二）转变政府职能，建设服务型政府，需要增强协商民主在社会治理中的作用

政府主导型经济发展模式，主要弊端是难以处理好政府与社会百姓之间的关系。党的十八届三中全会强调，深化改革的关键在于处理好政府与市场的关系，实现国家治理体系和治理能力的现代化。政府主导型经济发展模式，强调国家发展的总体格局，确保重大产业发展和国民经济的基础和命脉。由此，难以全面兼顾到国家发展过程中的个体利益，使近年来社会群体性事件频繁高发，各种血拆、环保、食品安全、城市管理等方面的社会矛盾急剧增加。这些矛盾在本质上，是政府在社会治理中，未能很好地处理老百姓的经济利益要求、生命安全要求、身体健康要求等等。因此，在未来改革的过程中，建设服务型政府，其关键点在于政府必须了解其所服务的对象——社会公众的具体需求。要把政府主导的单向治理的模式，转变成为政府与公众共同治理的社会治理模式，它要求政府必须和社会公众之间形成普遍的、经常的、正常的沟通渠道、平台和机制，从实践上看，这正是政府治理过程中对协商民主制度建立的急切需求。

（三）发展中国特色社会主义政治制度，亟需通过建设社会主义协商民主制度来实现人民民主权利

我国社会主义国家人民民主的实质，表现为人民当家作主，具体通过选举人民代表、担任政协委员等方式、或者通过基层民主来实现。不过这一制度所能容纳空间十分有限，与改革开放以后所形成的多元化、多样化、复杂化的利益主体要求，有明显的差距。有如现有的各级人大代表，按人口比例选举产生，经过逐级筛选，最终能作为全国人大代表者仅有两千多人。有限的代表，仅能作为制度层面的参政者，或者是宏观层面的参政。在现实经济和社会生活中，各种不同利益主体，直接处于各种经济和社会活动中，也是各类矛盾和问题的主体，要化解社会利益矛盾，疏通社会交流渠道，不能离开这些利益主体的直接参与。因此，只有通过建立社会主义协商民主制度，将社会公众纳入共治的轨道当中，才能直面问题，实现有效治理。

三、在实践中推进社会主义协商民主活动的增量改革

推进协商民主制度的建设，既需要不断的理论研究和探索，更需要在实践中总结和提升。基于我国现有的协商民主运作模式，当下最需要的是从现有的模式出发，进行协商民主的增量实践。所谓增量，在经济学意义上，是指在某一段时间内，系统内保有数量的变化。借用这一概念所蕴含的含义，社会主义协商民主制度的的增量改革，其实质是指在整个社会运行体系中，尤其是在党政机关等部门中，广泛、多层、多样化开展协商民主的实践活动，探索中国特色社会主义协商民主制度的基本模式。

（一）推动人民政协内部协商民主活动的增量改革

根据中央五号文件的精神，现有政协协商民主的主要形式和范围是政协全体会议、常务委员会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议。根据党的十八大“推进协商民主广泛多层制度化发展”和“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”的具体指导，应从以下几个方面探索政协协商民主的改革：

1.增加政协常委与各级地方党委会的民主协商活动。在政协日常工作制度中，应着力增加与此对应的年度协商规划，并逐年增加。以自身的协商规划和制度，促进政协常委与各级地方党委决策中心之间协商民主工作的经常性、常态化开展。

2.规划和组织好协商专题。所有协商都具有其对应的主题。政协组织针对本地区重大的社会、经济和文化等全局性问题，应形成重大专题或者重点专题。其余局部性、个别性、区域性问题，可形成一般专题。政协内部协商民主活动，可以专题为核心开展不同层次、不同规模、不同次数的协商活动。

3.政协协商活动，在一般性专题上，应突破党派界限、界别界限、民族界限、团体界限、宗教界限。以政协委员为主体，形成定期协商和不定期协商相互结合的协商民主活动制度。定期和不定期召开的协商民主活动，一方面增加了政协委员对参加协商民主活动的素质要求和压力，另一方面，也增强政协委员的社会责任意识和行为。

4.鼓励和支持以政协委员为核心所组织的体制外各类社会主体之间的协商活动，政协组织提供相应的程序支持。每一个政协委员都各自联系着其所在界别的部分群众，是一定程度上的民意代表。政协委员了解社会情民意、做好提案和发挥建言献策作用，都必须以其所联系的群众为基础。以政协委员为核心所开展的各类社会协商活动，是体制外群众间接地进行政治参与和利益表达的一种方式，也是政协体制内协商活动的前置程序。做好这项工作，可以化解部分社会矛盾，同时也将大大提升政协体制内协商活动的质量。

（二）推进和增强党内和党际协商民主活动

应以党内民主集中制为基础，增强党内协商民主活动。

1.强化党内决策过程中的程序性协商活动。党的集体领导体制，现存在一元化发展的趋向。应通过增强决策过程中的协商民主活动来强化集体决策的意识。从制度化建设的要求出发，即落实协商于决策之前、决策之中的政策要求。于此，各级党委决策，应包含规定的协商程序要求，把决策之前的调研性协商、意见性协商、建议性协商上升为决策的规范程序。

2.在规范性协商程序中增加和扩大党员群众的参与面和参与程度。党员群众不应该被排除在决策之外，而应该有一定程度的参与权。普通党员干部与各级领导干部以平等的身份参与协商民主活动。党内协商民主活动，应采用具体灵活的协商形式。因党的领导体制具有统揽全局的职能，决策核心具有掌控关键环节的作用，因此，在党内协商民主活动中，采用面对面的协商民主形式，不能体现党员干部平等参加协商的权利，领导干部在面对面协商过程中对普通党员干部将形成无形的制约。因此，应更多地采用书面协商的方式推动党内协商民主的进行。在网络化、信息化条件下，更应该考虑采用网络协商的沟通方式。同时要扩大党际协商。在多党合作制度框架内，参与政党政治协商和政协政治协商的各民主党派成员数量有限，限制了普通党派成员政治参与的职能。应考虑把普通的党派成员纳入各级党组织各类协商活动体系当中。